傅涛：《环境保护法》应该重点谈责任归属

　　《中华人民共和国环境保护法》自1989年修订实施以来，随着经济社会的发展，一方面全社会要求改善环境质量的呼声越来越高，另一方面环境保护和治理的速度赶不上污染和破坏的速度，环境保护面临巨大的压力，环境保护问题越来越成为经济社会发展中的热点难点问题。为适应新形势下的环境保护需要，环境保护法的改变势在必行。
　　目前我国在环境监管的法律实践中，主要依赖于诸如《水污染防治法》、《大气污染防治法》等环境保护的单行法。《环境保护法》，在20多年后的今天已处于被“束之高阁”的尴尬状态。《环境保护法》是废除还是再修订后升格，成为人们关注的焦点。日前，中国水网采访了清华大学水业政策研究中心主任、中国水网顾问总编傅涛博士，他表达了对于《环境保护法》修订的看法。
　　傅涛博士在接受中国水网采访中指出，由于历史的局限性，我国《环境保护法》总体上未摆脱计划经济的影子，在我国已经基本建立了社会主义市场经济体制，强调政府职能转变，实行依法治国，确立科学发展观和新的环境保护理念的今天，其主要内容已经不能反映时代的要求，法律赋予环保部门的责任不明、办法太少、手段单一、权力太弱，无法保证执法力度和有效履行统一监督管理职能。这部法律确实亟待进一步的修改和完善。
　　“此次修订若能进一步提升环保法地位，使其成为国家在环境保护领域的基本法，则可以使之与环境保护基本国策地位相匹配。同时，修订应强化政府的环境保护责任，加大公众参与环境保护的力度。”傅涛博士说，此次修订应当在提升环保法地位、明确责任划分、改变标准体系方面做大的改动，体现环保力度。
　　提升环境保护法的地位
　　当前的时代背景是，环境保护已经成为综合性的需求，政治体制、经济体制、行政体制都要与之相适应，均需要做调整，需要一个“大法”来做决定。目前，从法律层面上讲，《水污染防治法》，《大气保护法》、《固体废物污染防治法》等和《环境保护法》是一个层次的，但是从本质上讲，《环境保护法》是环保的根本法则，为其他各单行法提供了基本框架，是基本法。
　　傅涛博士表示，《环境保护法》此次修订，需要大的改动，确定环保工作的综合性地位，以确定环保部门的综合性地位(类似于发改委在经济领域的综合性地位)。希望环保部在未来10年内会成为一个综合性的部门，同发改委互相制约，互相协调。他说，目前，环保部已“四级跳”由内设局跃升为“部”，是社会经济发展的需要，但仍不是综合性部门，不能与未来发展相适应。未来，应该确定环保部成为综合性部门的方向与地位，此次环保法的修订，应当成为环保部实现综合性地位的一个契机。
　　傅涛博士认为，环保规划应该提升地位，与国民经济与社会发展规划并行，环境保护法应该协调经济发展，社会发展的矛盾。相应地，环境保护法需要理清五个关系：中央各部门之间的关系、中央与地方的关系、排污企业与政府的关系、治污企业与政府关系、公众与政府关系。
　　首先，环境保护是综合性的，要明确中央各部门之间的关系。环保部实现了从内设局、环保局、环保总局、环保部四级的升级工作;由于环保部的迅速增长，和中央各个部门职能产生了交叉，职能界定不清严重影响了环境保护的发展;因此要理清部门之间的关系，环保是综合的事情，需要各个部门的配合，要明确各个部门在环保中责任和权力的关系。
　　其次，要明确中央与地方的关系。我们有五级政府，中央、省、市、县、镇，这五级政府在环境保护中的责任如何划分、界定?这在《环境保护法》中非常模糊。基本现状是中央的省只讲管理权力，忽略责任，而基层政府强调责任，这是一种责权不对等。
　　第三，界定排污企业与政府的关系。就是污染造成者和政府之间的关系,之前的“谁污染谁治理”是比较笼统的，而且能以实施，应该被“谁污染谁负责”所代替。
　　第四，界定治污企业与环境责任主体之间的关系。以前我国没有专营治污的企业，都是污染企业自己治理或者政府治理。现在则出现了治污主体，节能环保产业也成为国家的支柱产业，治污企业成为国家的一支重要的力量。需要界定治污企业与环境责任主体之间的服务关系
　　第五，在环保领域，公众与政府之间的关系也存在很多问题。制度的缺失，导致公众对政府环境责任承担能力的质疑，从而，公众对于环保相关的费用支出非常抵触，同时，还有其他方方面面的不良影响。
　　明确划分环境保护的责任
　　“环保责任划分即谁对环境质量负责，这是关键。”傅涛博士对中国水网记者说，如何划分企业、公众、中央政府、地方政府之间的责任关系，如何解决跨流域、跨区域的环境保护责任，这些在法律层面上都缺乏明确的认识，应该重点修订。
　　环境责任是属地责任，事权层层下放，财权则是层层上移，地方的财权很少，因此财权与事权不对等的情况在环境领域尤为突出。环境保护法的修订，应重点解决责任划分。傅涛博士认为一味向县人民政府分解环境责任的做法是不合适的，要真正的区分环境责任。
　　“在环境保护法法中要把地方责任分开描述。之前只谈到排污企业是责任主体，没有把政府、环保部、国务院作为责任主体，而事实上应该是国务院对整个国家的环境质量负责，现行的环境保护法中没有提及。”傅涛博士强调，高层政府谈得更多的是权力，而到下层，到企业与县级政府则谈的更多的是责任。以前是把环保责任层层往下推，而上层只是处于“管”的层面，傅涛博士认为，各个层面都是责任主体，环境法应该界定清楚责任关系。
　　财权、税权的对等需要通过环境税来调节，环境税是什么、怎么来征收、如何使用(环境的服务采购)、如何导入社会力量?这些需要在环境保护法中体现，即用环境税的合理征收来分配不同层级政府的责任关系。傅涛博士认为，环境保护法的修订，应当把责任在不同层级政府之间进行分割;同时，在不同的主体之间，调动社会力量共同来承担责任，环境保护法应该重点谈责任归属，而不是权力归属。
　　调整环境保护的标准体系
　　我国环境标准体系，则可概括为“五类三级”，即环境质量标准、污染物排放标准、环境基础标准、监测分析方法标准和环境标准样品标准五类，以及国家标准、行业标准和地方标准三级。
　　傅涛博士指出，目前的环境保护法只包括了环境质量标准与排放标准，两者的制定和发布主体也应当完善。
　　首先是环境质量标准，源于公权力，是国家环境管理的核心内容，它体现国家意愿，与国家经济发展同等重要。它现在法律地位太低，环保部制定很难约束责任主体，应由国务院或者人大制定。
　　其次是污染物排放标准。此类标准归谁管有争论，是技术监督局的标准化委员会管还是环保部管?笔者认为排放标准不是技术标准，它是一种行政性法规的附件或附属，谁发布行政规章，谁就发布排放标准，需要用法律来明确其发布主体。
　　第三，环境技术规范应当适用标准化法。
　　“市场体制下，标准不再仅是政府进行行业指导的约束性指标，不再仅是要求企业参照执行的具体生产要求。”傅涛博士坦言，标准体系的基本特性应进行根本性的分离：一部分转为政府进行市场监管和行政管理的工具，带有强制性，即“技术法规”;一部分成为企业自律、规范竞争的“标准”，标准不具备强制力。这种转变必然改变原有环境标准体系的结构、制定、实施和发布形式。
　　傅涛博士为中国水网记者解释，技术法规和标准的区别可归纳为以下几方面：
　　第一，属性不同。标准直接定义为自愿性文件，对技术法规则定义为强制性文件，这是两者的本质差别。第二，制定目的不同。标准是“为了通用或反复使用的目的”，制定技术法规主要是为了“国家安全，保护人身健康或安全，保护环境”等正当目标的实现。第三，制定者不同。标准的制定者一般是行业组织和企业，批准的公认机构是国家认可的标准化管理机构。技术法规的制定者是政府或政府委托的职能机构。第四，制定批准程序不同。标准制定的基本原则是广泛参与和协商一致，最后投票表决通过，通过以后仍然可以不执行。技术法规的制定必须通过一定的立法程序，成为广义的法律文件强制执行。第五，侧重点不同。技术法规是行政行为的辅助，而标准是组织生产的基本依据。
　　傅涛博士说：“明确技术法规和标准的区别，改革和整顿现有的标准体系，对建立规范的市场秩序和市场监管体制十分必要和迫切。这一点需要在环境保护法中体现”。
　　综上，对于我国环境保护工作本身，对于环保部跃升成为综合性部门，环境保护法都是一次难得的契机，立法者应当有长远目光，修订、颁布一部面向未来10年的环境保护法，确保环境保护的政策子弹有力、够用。