中国水资源管理模式：“五龙治水，九龙戏水”

　　水污染问题堪忧

　　7月20日，广东省同时爆出了两条有关水污染的重磅新闻：其一是广东省环保厅在向来粤的全国人大代表汇报关于水污染综合防治专题调研时指出，承担着7000万人饮水大任的广东北江尽管从2005年就检测出了镉污染，但时至今日仍有国家明令禁止排放的稀有重金属在偷偷排放；其二是从7月17-18日短短两天时间内，珠江广州水域捞起的水浮莲累计超千吨，成为广州历史上最为严重的浮莲灾。

　　其实水污染并不只发生在广东或者珠江。国家环保总局的调查显示，自2005年松花江特大污染事件以来，我国共发生150多起水污染事故，平均每两三天便发生一起与水有关的污染事故。而据监察部统计，近几年全国每年水污染事故都在1700起以上。另外，据环境保护总局发布的《中国环境状况公报》称，全国近14万公里的河流中，近40%的河水受到了严重污染；全国七大江河水系中劣V类水质占41%。同时，环保总局发布的另一项重要调查显示，在被统计的我国131条流经城市的河流中，严重污染的有36条，重度污染的有21条，中度污染的有38条。

　　多污染源加重水污染

　　产业结构不合理，增长方式粗放是中国经济长期未能根治的痼疾，其重要表征就是重化工业尤其是资源消耗工业增长较快。问题的关键在于，由于受水资源、航运等产业布局因素的影响，重化工业沿江或沿河布置已经成为一种范式。

　　据统计，全国两万一千多家石化企业中，位于长江、黄河沿岸的石化企业达一万三千多家。至于像小造纸、小皮革等项目在水环境敏感地区大起炉灶的现象更是比比皆是。如此产业布局的最严重后果就是大量污水在未经处理的情况下就倾注到大江小河。据国家环保总局的调查统计，目前我国工业污水排放量每年达到300多亿吨，尤其是七大水系所承载的工业污水排放更甚。

　　来自于农业方面的面源污染超过工业污染已经成为我国水污染的一个重要特征。研究表明，农村面源污染在各类环境污染中的比重占到30%-60%，并成为水污染的重中之重，其中污水中COD?含氧量排放已超过城市和工业源的排放总量。一方面，过量使用化肥造成的污染十分惊人。如化肥施于土壤中，只有小部分被作物吸收，大部分则在雨水的作用下或渗透到地下污染地下水，或随地表径流进入河流、稻田、池塘。另一方面，畜禽和水产养殖业污染成为了农业污染的另一大源头。有调查数据显示：养殖一头牛产生并排放的废水超过22个人生活产生的废水，养殖一头猪产生的污水相当于7个人生活产生的废水。

　　就在农业污染超过工业污染的同时，另一大污染源---生活污水又从城乡的各个角落冲出并有愈演愈烈之势。据了解，中国一年洗衣污水量就将近22亿吨，相当于34个十三陵水库，76个昆明湖，全国大小城市的生活污水的排放量已经超过了工业污水的排放量。

　　问题的严重性在于，目前我国仍有61%的城市没有污水处理厂。在污水处理设施得以修建的城市，能正常运行的也只有50%；还有的由于污水收集管网的原因，污水处理厂处理量不足设计处理能力的20%。而在广袤的农村，生活污水处理设施基本为零。正因为污水处理率的低下，中水回用水平低，大量污染负荷就如泄闸之洪汹涌进入河流与湖泊，中国水体环境质量由此被一步步逼向危险的边缘。

　　水污染损失惨重

　　水污染直接危害的是百姓饮水安全。据国家水利部披露的数字表明，目前全国有3．2亿农村人口喝不上符合标准的饮用水，其中约6300多万人饮用高氟水，200万人饮用高砷水，3800多万人饮用苦咸水，1．9亿人饮用水有害物质含量超标。更加可怕地是，从水源到饮用水再到食品，水污染形成的“恶性链条”已成为危害民众身体健康与生命安全的“罪魁祸首”。权威资料显示，中国大约每年有200万人因为饮用含砷量很高的水而患病，农村约有2000多万人饮用氟化物超标的水而患上地方性氟斑牙和氟骨症。

　　对于经济的灼伤无疑是水污染延伸出的最大后果。国家环保总局和国家统计局联合发布的《中国绿色国民经济核算研究报告》表明，2010年全国因包括水污染在内的环境污染造成的经济损失为5000多亿元，约占当年GDP的4%。

　　事实上，水污染所造成的危害已经远远超过了经济与卫生的范畴，其引致的群众负担加重和对政府不信任等次生矛盾日渐突出。据统计，全国信访办平均每天收到水环境污染纠纷群众来信60多封，不仅如此，频发的水污染事故，也造成地区间的纠纷不断，影响和谐社会的构建。

　　为何水污染难以根治

　　从经济学原理看，水资源属于公共产品，应当纳入政府资源建设和管理的范畴，水环境的保护和建设程度直接反映和考量着政府的管理能力和力度。依此审视，我们就不难深入地看到水污染背后公共管理体制的失衡和羸弱。

　　“五龙治水，九龙戏水”是专家们对中国水资源管理模式极具形象的比喻。目前，政府部门中涉水、管水的主要包括水利、环保、渔业、林业、航运、城建、地矿等。这种“九龙治水”的机制表面上集中了众多部门的力量，但事实上并不能达到“团结治水”的目的，相反在客观上强化了职能部门的局部利益和单一目标，进而弱化了水资源的宏观管理功能。

　　中国水污染防治工作的重要特点是实行地方负责制，而恰恰这一点也许是值得我们深思和修正的地方。对于GDP的追逐和崇拜已经成为中国地方政府的惯性思维，而在实用主义和生态主义两种截然不同的发展观之间作出选择，作为“经济人”的政府当然会不假思索地选择前者。道理很简单，后者不仅需要支付治理污染的巨额成本，还要支付为了控制污染而出让的经济收益成本。结果是，那些本应彻底关闭的小化工、小造纸、小皮革企业死而复生，阴魂不散；将沿江沿河作为工业企业的栖息地以拉升GDP就成为地方政府不谋而合的思想与行动。

　　依法治水是世界各国的通例，但就是这一看似最强硬的手段在中国却屡打折扣。按照《环境保护法》的规定，环保执法机构可以对任何一个污染项目处以数额不等的行政罚款，不过这种处罚对企业来说只能算是九牛一毛。有人算过一笔账，高污染企业每吨废水的治理成本一般在1．2-1．8元，偷排每日的净收益往往能达到几十万元，而环保部门最高罚款限额仅为10万元，这种比较收益驱使着不少企业宁愿认罚也不愿治污。

　　结果非常残酷：管理的离散与制度的软化导致了中国政府在投入了巨大成本的情况下，水污染的治理工作收效甚微。