“十二五”节能环保产业发展规划为何频频难产？

　　从2009年一直到现在，看到关于《“十二五”节能环保产业发展规划》（以下简称《规划》）即将出台的报道已经不下10次，几乎每次都是有“消息人士”，媒体也是言之凿凿，其中不乏权威性颇高的国家级媒体，但每次预言都落空。
　　最近的一次，是《规划》将于五年一次的第七次全国环保大会上发布，这似乎是比较令人信服的预测，但是新的问题又出现了，第七次全国代表大会召开的时间又被一再延迟，最初有报道说是9月，后来说是10月，再后来说是11月，而最新的报道是“环保大会延后召开”，至于11月份能不能召开，现在还不得而知。
　　节能环保产业发展规划为何难产？
　　“十二五”的第一个年头行将结束，不同产业部门的五年规划也已纷纷出台，为何节能环保产业的规划出台会被一拖再拖？以笔者多年的经验和观察，推迟发布《规划》是必要的，这里面有更深远的战略考虑。
　　国际国内大环境的影响从全球视野来看，节能环保产业最大的背景是全球气候变化和由此带来的国际气候谈判，中国在当前的环境下应当有什么样的定位，要付出多大努力，承担多少责任，在气候谈判的多方博弈中还存在一定的变数。从哥本哈根会议到坎昆会议可以看出，中国在发布重大的有关节能减排和环境保护政策方面，都会考虑这一因素。今年的全球气候变化大会将于2011年11月28日至12月9日在南非德班召开，如果考虑这一因素，全国环境大会被延迟到12月9日以后就不足为奇了。
　　从国内大环境来看，3月份召开的十一届全国人大四次会议表决通过了《关于国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要的决议》，《决议》明确提出要“绿色发展，建设资源节约型、环境友好型社会”，这是制定节能环保产业十二五规划的前提和依据，所以此前预计的在十一届四次会议之前发布《节能环保产业十二五规划》的各种消息都是不可能的。可能的情况是，要么专家组提交给发改委多个版本的《规划》，要么在《纲要》发布之后，专家组再修改以前的版本。
　　完成节能减排目标与发展节能环保产业的冲突与协调一个不容忽视的事实是，发展节能环保产业与完成节能减排目标，是完全不同的两件事情，目前有很多的提法，实际上是混淆了两者的出发点和目标。可以这么说，节能减排是当前的主要矛盾，发展节能环保产业是次要矛盾。节能减排是国家为了解决能源短和环境污染问题而提出的战略性举措，实施节能减排可以有多种措施，可以是产业结构升级，淘汰落后产能，极端情况就是拉闸限电，这些都能实现节能减排。发展节能环保产业是最可取的办法，是一种兼顾经济发展和缓解资源环境约束的可持续发展战略。
　　节能环保产业发展规划的的制定，一定是在节能减排目标确定以后才能确定的，所以只有当《“十二五”节能减排综合性工作方案》发布以后，《节能环保产业“十二五”发展规划》出台才有依据，所以此前预计在2011年9月份以前发布《规划》的消息也是不可能的。
　　政府主管部门工作协调的难度在国家部委层面，与节能环保关系最大的三个部门分别是发改委、工信部和环保部，在节能环保领域各有分工，但也有不少交叉。发改委有能源局、环资司、气候司、节能中心，在制定节能环保产业规划方面职能最齐全，由发改委牵头制定《规划》也比较合适；工信部有节能司、产业司，工业领域节能和环保问题占据最大的比重，对制定节能环保产业发展规划有较大话语权；环保部本身除了对减排和污染治理负责以外，也负责制定环保产业的发展规划。所以，《节能环保产业“十二五”规划》的制定要在这些部门之间进行协调，这本身不是一件容易的事。而今年举行的五年一次的全国环保大会是由环保部主负责的，而这次发布的《节能环保产业“十二五”规划》是由发改委牵头，其中很多涉及到节能的部分是环保部的职能无法覆盖到的。
　　节能环保产业发展规划的制定还有一个难点，就是节能环保产业边界的划定。节能环保产业渗透性强，交叉面宽，产业范围划定的尺度不同，整个产业的规模就会相差很大。因此对节能环保产业范围的界定的模糊性给确定产业发展规划目标、制定产业统计体系，确定政策支持范围都带来一定难处，需要协调诸多部门。
　　战略性新兴产业之首，节能环保产业难以承受之重？
　　作为七大战略性新兴产业之首的节能环保产业一直被寄予厚望，与其他新兴产业不同的是，节能环保产业是一个典型的政策驱动型产业，《规划》的出台自然也就成了各大券商借助“节能环保”概念炒作的重要题材。
　　有学者甚至认为，节能环保尚不能形成一个产业，更无法承受其“战略性新兴产业”之首的称号。如果“节能环保”仅仅是一个被拿来进行炒作的概念，那么它就很难形成一个确定的产业，制定产业发展规划也就无从谈起。