缺乏统一统领 长三角大气治理遭遇行政壁垒

《上海市大气污染防治条例》昨日下午由上海市十四届人大常委会十四次会议表决通过，新条例将从2014年10月1日起施行，旨在为防治大气污染，改善本市大气环境质量，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展。

　　此次条文大量增加，从原本7章53条，至现在的8章108条，增幅达到103%。新增条文针对性强，尤其是“长三角区域大气污染防治协作”，上海市、浙江省、江苏省、安徽省区域联动立法，属全国首创。

　　众所周知，大气污染防治是一项跨地域性工程，此次上海市人大常委会主动与江苏省、浙江省、安徽省人大协作，进行区域立法。

　　此次条例新增的第六章“长三角区域大气污染防治协作”，明确上海市人民政府应当根据国家有关规定，与长三角区域相关省建立大气污染防治协调合作机制，定期协商区域内大气污染防治重大事项。

　　今后还将建立长三角区域重污染天气应急联动机制，及时通报预警和应急响应的有关信息。

　　在国家八部委共同推动下，作为我国最重要产业集聚地和治霾重地之一，长三角区域大气污染防治协作机制进展较为顺畅，立法工作也在积极进行中。

　　对于大气污染治理，区域联防联治已经成为当下共识。新修订的环境保护法首次对区域联防联控工作提出统一标准的防治要求。

　　然而，记者在长三角等地采访了解到，尽管目前大气联防联治多项行动计划已初步完成审议，但在具体操作层面仍面临协作不畅、合力不足、行政干预过多、市场手段缺乏等诸多问题。

　　无论是治理水污染，还是治理大气污染，联防联治最大的障碍仍是行政阻隔。尽管各地都理解协作的重要性和必要性，但由于缺乏统一机构统领，长三角三省一市要想真正走到一起，步调一致地进行雾霾防治，打破行政壁垒势在必行。

　　联防联治的最大障碍

　　长三角已经实施了大气环境质量评估会商制度。2012年11月16日，沪苏浙长三角两省一市宣布联合试发布PM2.5监测信息，并于2012年12月1日在全国率先统一发布，为环境空气质量数据共享开了一个好头。

　　今年1月7日，长三角三省一市防治协作机制正式运行。今年4月，《长三角区域落实大气污染防治行动计划实施细则》(送审稿)在南京原则通过，这个实施细则在设立共同目标的同时，明确了信息共享、预警预报、应急联动、联合执法和科研合作等一系列内容。

　　此前，我国所积累的大气污染区域性联防联控治理经验，主要来自北京奥运会、上海世博会，为迎接盛会，当地政府和周边地区能够统一步调，共同为治理大气区域性污染付出努力。如上海世博会长三角区域空气质量预警联动系统成功开展了区域数据共享、预报预警、联合会商、预警联动等工作，是一次跨行政区解决区域性空气污染问题的成功实践。

　　“雾霾污染治理特别是二次反应生成细微颗粒的过程较为复杂，决定了大气管理必须走精细化道路，这跟水治理有着明显区别。”江苏省环保厅大气办相关负责人杨明认为，以大型赛事等活动为目标的治理方式和措施，对于未来长期性、日常化的雾霾治理工作借鉴意义有限。

　　采访中，上海、浙江和江苏等地多位环保官员均认为，加强立法引领，建立联防联控的长效机制，是当前区域协作迫切需要解决的问题。

　　将于2015年1月1日正式实施的新环境保护法明确规定：“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。”长三角三省一市均将大气污染防治条例列入2014年立法计划。区域大气污染防治协作立法论证工作于今年5月初启动。

　　上海市人大常委会法制工作委员会主任丁伟认为，立法是区域联合治霾的基石，也是引领协作的关键。已有协作机制为区域立法协作提供了很好的工作基础，协作小组研讨的多部规范性文件中有些内容可上升为立法内容。

　　然而，无论是治理水污染，还是治理大气污染，联防联治最大的障碍仍是行政阻隔。记者采访了解到，尽管三省一市都理解协作的必要性，但由于缺乏统一机构统领，三省一市要想真正走到一起，步调一致地进行雾霾防治仍不容易。

　　区域与部门之间的行政壁垒

　　今年4月底，记者在参加长三角区域有关环境保护的协调会时发现，除了汇报各自工作，三省一市相关部门和领导之间交流内容大多只限于各自表态，而对于如何进行联防联治几乎都是“零交流”。

　　参加会议的一位地级市环保局局长说：“区域协作面临诸多问题，但在这个会上既没人讲问题，也没人讲困难，流于形式在所难免。”

　　“区域协作不能凭交情、感情，必须有量化的目标、清晰的职责和完善的考核机制，要赋予区域联防联治相应的法律权力，否则起不到应有的约束作用。”南京市人大常委会环资委主任韦昌明说。本文来源：瞭望观察网

　　部门之间的行政壁垒同样不容忽视。制订治理大气污染计划的基础工作是完成污染源解析和污染清单的制作，这项工作需要大量环保监测数据建立分析模型，在此基础上进行预警预报。然而，由于各地仅涉及大气污染的观测站点就分属多个部门，不仅标准远未统一，且部门分割导致数据资源难以共享。

　　浙江省气象局从2013年4月开始进行全省气象监测设施普查。普查发现，多年来浙江省气象、国土资源、环境保护、交通运输、水利、农业、林业、海洋与渔业、旅游、海事、测绘、通信、电力、盐业、民航等部门和单位，根据各自事业发展需要，建设了各种类型的气象台站或自动气象监测设施网络。由于气象监测设施基本上都是依部门需求而建，标准不一、设备各异、数据纷杂，尚无法有效共享和集约使用。

　　目前，中国气象局正在着手梳理、规范全国雾霾观测站点，并要求各省统计分析标准和方法与国家气候中心保持一致，尽量做到部门内部一致。

　　系统自身标准尚不统一，部门之间更难协调。今年4月，江苏省环保监测中心与江苏省气象局达成了联合会商机制，相关数据实现共享，科技人员互相参与项目研究。江苏省气象台负责人坦言，目前交换的数据是环保系统72个国控点和气象系统70个国家站的数据，省市布控站的数据由于误差较大暂时无法实现共享。

　　“目前大气区域传输性污染越来越明显，由于各地方的法规、排放标准和管理措施不一致，仅靠各地方进行直接协商，不能从根本上解决协同管理问题。必须从法律层面统一重点区域的控制措施、标准、罚则，才能落实区域联防联控的要求。”浙江省环保厅污防处负责人认为，应该学习欧盟的做法，欧盟环保署制订区域环境推荐性标准，要求各地出台落实标准的规定，区域内各省市按照同一标准推进大气污染防治工作。同时，区域立法中除了强调政府责任外，还应加入惩戒力度和追责机制，避免使“立法”沦为“倡议”。

　　呼吁成立区域管理委员会

　　在今年全国两会上，多位代表委员提议从体制机制上理顺区域大气污染治理工作。

　　全国人大代表、上海市环保局局长张全建议采取“区域管理委员会+区域管理机构”的模式，由国务院成立区域大气污染防治管理委员会，委员由国家发改委、环境保护部、工信部等国家部委和相关省市人民政府相关负责人组成。管理委员会负责制定政策，对区域大气管理的重大事项和政策做出决议和决定。具体的管理事务和环境质量仍由地方人民政府负责。区域大气污染防治管理机构应当负责协调建立区域统一的大气污染防治政策，协调解决跨省市行政区域大气污染纠纷，组织审核和督察各地空气质量达标规划制定和落实情况。

　　“打破行政壁垒，最有效的方式是成立区域管理委员会。”南京大学气候与全球变化研究院院长助理、江苏省气候变化协同创新中心副主任丁爱军表示，从美国跨界大气环境监管经验来看，设立一个跨行政区域的公共机构非常必要。

　　据了解，美国的跨界大气环境监管通过设立一个跨行政区域的、独立的、专门的公共机构，负责跨界范围内政府、企业和公众的全面协调，且能够参与政府的综合决策和能源、交通、城市规划、产业布局等方面的规划。

　　中国环科院副院长柴发合说，目前我国已在全国范围内成立了六大区域环境督察中心，但在跨区域管理上职能不全。例如华东环境保护督察中心的法定职能是“承办跨省区域和流域重大环境纠纷的协调处理工作”，只有在环保事故发生后才能进行协调，明显力度不够。建议依托区域督察中心升级为区域管理中心，对重点污染源的统一管理打破属地概念，推进统一标准，并建立对污染源统一的监管网络，从而提高治理效率和效果。

　　借力统一市场打破区域分割

　　除了以建立统一行政机构的方式解决行政壁垒的问题，有关专家认为，还应当借力统一市场打破区域分割，充分发挥市场激励的作用。

　　记者采访了解到，目前长三角地区大气污染治理从空气质量检测网络、煤改清洁能源工程、老旧机动车淘汰、优化产业结构到工业污染治理、扬尘污染管理等，均由政府主导。行政手段推进看似迅速，但财政投入巨大，效果难以评估。相对而言，市场调节作用发挥仍然不足。

　　江苏省气象台副台长魏建苏说，分析大气污染排放源可以发现，相对发达地区本地源要少一些，欠发达地区相对重一些。在江苏省内已经可以通过苏南扶持苏北计划等政策补偿进行调控，但跨省就很难协调。

　　上海环境能源交易所研发部部长陆冰清说，以碳交易来看，包括二氧化碳和温室气体，配额是国家分配到各个省份的，所以目前交易范围局限在上海市本地企业，难以得到跨区域认可和流通。各地试点相对封闭，存在标准不一、难以接轨等问题。

　　江苏省宏观经济研究院院长顾为东、陆冰清等人建议，首先，环保部门对企业排放要有严密的监控。在此基础上，亟需从三方面入手发挥市场激励作用：

　　一是应当通过差别电价、惩罚性电价、环境税等经济手段，营造治污者受益、超排者受损，公平竞争的市场环境。

　　二是构建区域大气污染物排放交易市场，加快二氧化碳等大气污染物排放核算、核查、配额核定等方面一体化研究，通过实现自由的跨区域交易，形成合理价格，让排污交易起到应有的减排作用。

　　三是加快跨地区生态补偿机制，建立统一调整相关方利益关系的体制机制，做到利益共享、责任共担。