我们需要一部什么样的《环保法》？

　　在近年的全国“两会”上，《环境保护法》(以下简称《环保法》)改不改、改什么、怎么改，是“两会”代表、委员关注的一个热点问题。
　　全国政协委员、上海交通大学环境资源法研究所所长王曦，在近年“两会”上多次提交建议修改《环保法》的提案。
　　今年“两会”前夕，王曦将其领导的《环保法》修订研究组数年研究成果——“修订《环保法》的制度设计方案”呈现给本报。
　　在这组方案中，他们围绕《环保法》如何解决“空心化”、应秉持何种立法理念等问题，展开了论证。此外，他们还以规范政府环保履职、建立环保主体间的有效互动为中心，对《环保法》进行了一系列初步的制度设计。
　　本报特撷取其中精华内容予以刊发，以飨读者，并希望能引起“两会”代表、委员的关注。(注:文章有删节，此方案其他内容也将在《法制版》“环境法论坛”栏目中陆续刊出。
　　《环保法》虽有“空心化”趋势，但是在某些重要方面却是无法“空心化”的，这就是其特殊性所在:“基础性”——为中国环保事业和政府履行环保职能提供法律依据和基本制度安排。
　　根据这个特殊性和特殊功能，可以将《环保法》定位为中国环境保护事业的基础法律，简称“环保事业基础法”。
　　《环保法》修订应侧重对政府的规范和制约，以强化其环境管理者身份，并取消其“间接的环境污染者或生态破坏者”的身份。
　　修订《环保法》，首先需要查证它的特殊功能。只有证明《环保法》具有其他环境资源保护类法律所不具有的、必要的特殊功能，才能证明它的特殊性。只有证明《环保法》的特殊性，才能证明它存在的必要性。
　　查证《环保法》的特殊功能可以从立法目的和法律内容着手，立法史也能够为查证《环保法》的特殊功能提供线索。另外，《环保法》的“空心化”问题可以反证《环保法》的特殊功能。 　　将《环保法》的立法目的与其他环境资源保护法律的立法目的相比较，可以发现《环保法》特殊功能的一些线索。
　　《环保法》第一条规定:"为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保护人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法"。它提出的"保护改善生活环境与生态环境"、"防治污染和其他公害"、"保护人体健康"，将环境的所有组成部分和人类所有的有关环境的行为都囊括在内，立意宏大、高远。
　　其他环境资源保护法律如《大气污染防治法》等污染防治型法律分别规定其立法目的是防治大气等环境因子的污染；《森林法》等自然保护型法律分别规定其立法目的是保护森林等自然资源；《环境影响评价法》、《防沙治沙法》、《循环经济促进法》等专门事项型法律分别规定其立法目的是规范环境影响评价、防沙治沙和循环经济等有关专门事项的行为。
　　相比之下，这些法律的立法目的层次较低、范围较小。从这两类法律的立法目的之间的关系上看，《环保法》的立法目的是上位的、总体的；其他环境资源保护法律的立法目的是下位的、局部的，从属于《环保法》的立法目的。
　　立法目的的这个差异，还可以从这些法律的标题上看到。从标题上看，其他的环境资源保护法律都将自己限制在一个明确的、相对狭小的、层次较低的领域。但是《环保法》不一样。《环保法》标题中的"环境保护"是一个上位概念，它能够涵盖其他环境资源保护法律所调整的那些领域。相对而言，其他法律所针对的"大气污染"等环境污染、"森林"等自然资源、"环境影响评价"和"防沙治沙"等行为，都属于《环保法》的立法目的条款中"环境保护"的下位概念。
　　因此，《环保法》的立法目的所着眼的层次更高，范围更大。《环保法》与其他环境资源保护法律在立法目的上的差异，初步显示了它们在功能上的差异。
　　《环保法》要着眼于整体环境的保护和改善。相应地，它应当注重为环境保护事业提供总的法律基础和制度框架。其他环境资源保护法律则在《环保法》所提供的法律基础上和制度框架中，着眼于各自所涉具体环境因子的保护和专门制度的建立。
　　法律内容有何不同？
　　将《环保法》的内容与其他环境资源保护法律的内容做一比较，可以看出后者基本上是《环保法》的延伸和细化。这些法律的总则，基本上是《环保法》的总则在这些法律所针对的领域里的反映。
　　例如，《环保法》总则关于环保行政体制的规定在这些法律的总则中细化为关于特定环境因子或事项的环境行政体制的规定。《环保法》第二章关于一般性环境管制制度和措施的规定，在这些法律中延伸为关于特定环境因子和事项的管制制度和措施的规定。
　　《环保法》第三章关于保护和改善环境的规定和第四章关于防治环境污染的规定，有很多被拓展为专门法律，例如《大气污染防治法》等污染防治型法律、《森林法》等自然保护型法律和《环境影响评价法》、《防沙治沙法》、《循环经济促进法》等专门事项型法律。《环保法》第五章关于法律责任的规定也在其他环境资源保护法律中得到延伸，延伸到它们所针对的特定环境因子的保护或特定事项的规范上。
　　其他环境资源保护法律多为《环保法》的延伸和细化，这一现象表明，《环保法》具有某种基础性，例如为其他的针对具体环境问题或环保事项的法律提供基本的行政体制安排，对跨问题、跨领域的一般性环境管理制度做出规定等。对这些环境保护事业的基本事项做出规定是其他的环境资源保护法律所不能承担的任务。这种基础性体现了《环保法》的特殊性。
　　《环保法》特殊性在哪？
　　仔细检查《环保法》，可以看到它"空心化"的面相当大，相当多的条款存在"空心化"问题。例如，《环保法》关于建设项目环境管理的规定，演化为《环境影响评价法》；关于保护野生动物的规定，演化为《野生动物保护法》；关于防治土地沙化的规定，演化为《防沙治沙法》等。
　　值得注意的是，《环保法》还存在一些其他环境资源保护法律所无法"空心化"或取代的条款。这些条款大都是《环保法》总则部分的条款。例如，关于"环境"定义的第二条，关于将国家制定的环境保护规划纳入国民经济和社会发展计划的总体要求的第三条，关于单位和个人保护环境的义务和对污染或破坏环境者的检举和控告权的第六条，关于国家环保行政体制的第七条等，都属此类。
　　《环保法》"空心化"了的条款反证那些未被"空心化"的条款的特殊性和必要性。正是那些没有被"空心化"的条款保存着《环保法》的特殊基因，显示《环保法》的特殊功能和存在价值。
　　《环保法》那些未被"空心化"的条款有一个共性，可以将其称之为"基础性"，即它们都是关于环境保护事业基本事项的规定，具有为环境保护事业提供基本制度框架的作用。
　　由于有了《环保法(试行)》和《环保法》的这些"基础性"规定，《宪法》关于政府环保职能的规定才得到落实，环保事业的法律基础才得到充实，政府环保职能的履行才有了初步的制度保障。这些条款规定的内容既是国家环保事业和政府履行环保职能所不可或缺的事项，又是不宜由其他环境资源保护法律来规定的事项。
　　由此可见，"基础性"是《环保法》的特殊性；为中国环保事业和政府履行环保职能提供法律依据和基本制度安排，是《环保法》的特殊功能。
　　根据这个特殊性和特殊功能，可以将《环保法》定位为中国环境保护事业的基础法律，简称"环保事业基础法"。
　　应体现何种特色？
　　鉴于《环保法》是一部不可替代的、具有特殊功能的法律，修订《环保法》应当围绕其特殊功能展开。为各类环保法律关系主体在环保事业中形成有效互动提供法律保障，是《环保法》这种"环保事业基础法"的最重要的特殊功能。
　　政府、企事业单位与个体工商业者、"第三方"主体是中国环境保护事业的"三驾马车"或三根支柱。环境保护事业的成功，离不开其中任何一方的作用和相互配合。因此，在修订《环保法》时，应当注意扩大和平衡它对环保法律主体的覆盖面，对这三者，尤其是对政府和"第三方"主体的法律地位和作用做出原则性的规定，为三者充分发挥各自的作用并形成良性互动提供完善的制度保障。
　　这样修改后，新的《环保法》必将鲜明体现其"环保事业基础法"特色，成为一部以规范和制约政府环保履职为主的法律。新的《环保法》将同其他的以管制企业等污染者和开发者为主旨的环境资源保护法律并行不悖，各司其职，相辅相成，共同为我国环保事业提供完善的法律保障，中国的环境法制建设必将因《环保法》修订并定格为"环保事业基础法"而进入一个新的历史阶段。
　　王曦:法学博士，上海交通大学环境资源法研究所所长、教授、上海交大环境资源法研究所《环保法》修订研究组负责人。
　　【相关链接】空心化指什么？
　　其他环境资源法律对《环保法》的延伸和细化，给《环保法》带来了所谓“空心化”问题。
　　“空心化”指的是《环保法》中的一些条款被后来的其他环境资源保护法律所延伸和细化，因而与后来的那些法律相重复。
　　假如删除处于这种状态的条款，《环保法》就会出现很多“空洞”。“空心化”就是对这种情况的形象化描述。 　　树立怎样的立法理念？
　　现行《环保法》的立法理念亟待更新。现行《环保法》制定于1989年。当时，中国处于改革开放的初期，计划经济体制尚未发生根本转变。在《环保法》制定20多年后，时代已发生了很大变化。
　　由于1992年联合国环境与发展大会的召开和《里约环境与发展宣言》的制定，可持续发展的理念已经成为各国的主流发展理念，中国更将这种理念发展为科学发展观。因此，修订《环保法》的首要任务，应当是更新立法理念，将科学发展观作为贯穿《环保法》中各项规定的一条红线。
　　党的十七大报告指出，科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。
　　新的《环保法》应当规定明确宣示以下科学发展理念:"环境是人类的生存和发展所依赖的基本物质基础。为了满足当代人及其子孙后代的需求，经济和社会发展应当与环境相协调。以人为本，全面协调可持续的科学发展是人与自然和谐的发展方式，符合人民的当前和长远利益，必须予以推行。必须以环境保护优化经济发展，加快经济发展方式的转变。
　　这样的宣示将对全国人民起到极大的教育作用，提升人们对于发展的认识，为新《环保法》的实施奠定广泛的社会基础。
　　怎么完善和创新环境法律制度？
　　制度是理念的实现途径或载体。环境法律制度是科学发展理念的实现载体。科学发展理念必须通过环境法律制度来实现。
　　党的十七大报告指出，"要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制。"《环保法》的修订，应当在科学发展理念的指导下，根据中国的国情和现实的要求，进行制度、体制、机制的完善或创新，使新的《环保法》更好地发挥"环保事业基础法"的作用。
　　为此，《环保法》的修订应当抓住以下几个重点。
　　一、全面覆盖环境保护法律关系主体
　　科学发展要求环保法律关系的各种主体都能够充分行使其法定的权利(权力)、切实履行其法定的义务，并形成一种良性互动的关系。
　　对于政府，新的《环保法》应当规定4项职责:一是依法保障公民享受良好环境的权利；二是督促公民、法人和其他组织履行环境保护义务；三是制裁违法者；四是实行科学民主决策，防止由于行政决策失误导致环境污染和生态破坏。
　　对于企事业单位，新的《环保法》应规定两项义务:一是积极预防和治理其生产、经营等活动带来的环境污染和生态破坏；二是依法对其造成的环境污染或生态破坏承担修复、治理、赔偿损失等法律责任。
　　对公民和社会团体，新的《环保法》应规定公民和社会团体享有的4项权利:环境信息知情权、政府环境决策参与权、对环境违法行为的申诉、检举权利及环境诉讼权利。
　　二、建立政府履行环保职能的科学决策制度
　　十七大报告指出，"推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。
　　为保障政府在环境与发展问题上的科学决策，新的《环保法》应当做出一系列制度创新，例如，建立环境与发展综合决策制度、环境咨询委员会制度、环境保护联席会议制度、重大决策建议的环境影响论证制度、重大环境影响的行政决定和规划备案制度、主体功能区划制度、环境功能区划和生态功能区划制度、区域和流域生态保护规划制度等。
　　三、发展和完善一般性环境管理制度和措施
　　为落实科学发展观，新的《环保法》应当根据现实需要和成功的实践经验，发展和完善一般性环境管理制度和措施，例如完善环境监测制度，建立污染物总量控制制度、行政限批制度、环保基础设施建设和监管制度，完善限期治理制度，完善环境应急管理制度，建立公布严重排污者制度，建立联合执法制度，完善跨界环境污染防治和监管制度，建立环境污染风险与损害评估制度等。
　　四、为环保经济手段的运用奠定法律基础
　　环保经济手段是政府环境管制的有益补充。新的《环保法》应当为环保经济手段的运用奠定法律基础。为此，应当对"绿色信贷"、"绿色证券"、"绿色采购"、"生态补偿"、"绿色保险"、"排污指标交易"等做出原则性的规定。
　　五、建立政府环保履职监督制度
　　十七大报告指出，"要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。
　　现行《环保法》的一大缺陷，就是缺乏政府环保履职监督制度的规定。在修订《环保法》时，应当弥补这个重大缺陷。为此，新的《环保法》应当在政府环保履职的内部监督制度和外部监督制度两方面做出规定。
　　在政府环保履职内部监督制度方面，新的《环保法》应当规定约谈和环保履职行政建议制度、上级政府督办和代办制度。在政府环保履职外部监督制度方面，新的《环保法》应当规定信息公开制度、人大监督政府环保履职制度、环境公民诉讼制度等。
　　六、加强政府官员问责制度
　　十七大报告指出，"重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。"新的《环保法》应当规定行政监察部门和公务员管理部门依据《行政监察法》和《公务员法》加强对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员依法履行环保职能的情况进行监督和问责。
　　唐瑭:上海交通大学凯原法学院博士生，美国芝加哥肯特法学院访问学者，上海交通大学环境资源法研究所《环保法》修订研究组成员。