2011年“两会”建言分析报告：环境污染专题

　　【镜头回放】
　　在此前的2010年两会期间，以“低碳经济”等新兴环保概念为代表唤起了“两会”代表、委员们对环境污染、环境保护议题的极大关注。民革中央在全国政协十一届三次会议上提交提案说，应从绿色生态环境、绿色经济、绿色人文三个层面，全面推进“绿色中国”建设；全国人大代表、武汉实验外国语学校校长李茵建议必须创新垃圾处理方式，全力推行源头垃圾分类模式，减少垃圾污染，实现循环利用、可持续发展；全国人大代表、河南省邓州市中医院院长唐祖宣则在全国两会上建议，鼓励公务员低碳出行，骑自行车上下班，减少空气污染和能源消耗。
　　2011年全国人民代表大会和中国人民政治协商会议召开前，人民日报政治文化部和人民网就老百姓最关注的两会热点问题，联合推出名为“2011年网民最关注的十大热点问题”大型网络调查。本次调查共设计18个关键词，包括司法公正、反腐倡廉、医疗改革、房价调控、物价调控、食品安全、环境污染、教育改革、民主法制建设、依法拆迁、户籍改革、交通治理等热点问题。
　　截至2月16日9时，“环境污染”以 7583票居于第五。这是“环境污染”首次作为备选热词，并首度入选十大热点话题。
　　而在针对“环境污染”的网络民意调查中，3207名参与者里有93％认为“我国环境污染问题很严重“。对于造成环境污染的主要因素，75％认为是”地方政府为了经济效益牺牲环境“，11％认为是”监管不到位“。在被调查者中，39％表示要通过加大处罚力度提高公民的环保意识，11％呼吁媒体、公众人物 要在树立公民的环保意识中有更多作为。
　　2011年是我国“十二五”开局之年，指明未来五年发展方向的《国民经济和社会发展“十二五”规划》将成为“两会”期间的讨论重点。与环境污染问题密切相关的减排指标等细节信息有望逐步明确，各具体领域专项规划有望陆续出台。另一方面，根据代表、委员们的建议，全国人大环资委也于近日指出，将《环境保护法》有关条款修改列为法律清理的后续工作，列入全国人大常委会2011年立法工作计划。
　　随着社会经济飞速发展，物质财富日益增加，人们在生活水不断提高的同时越来越关注生存环境质量。我国过去粗放型的经济增长方式一方面大量消耗自然资源，另一方面也给自然生态环境造成巨大伤害。身处各个行业、各个领域的两会委员、代表以防控污染、保护环境为根本出发点，制定不同提案，助力我国可持续发展。
　　一、呼唤“环境污染责任保险出台
　　我国目前仍处于环境污染事故的高发期，污染隐患多，一些渐发、突发和意外的污染事故频率越来越高。有关调查显示，在全国7555个被调查的大型重化工业项目中，81％布设在江河水域、人口密集区等环境敏感区域；45％为重大风险源。
　　由于种种因素的制约，目前我国环境污染责任保险发展十分缓慢。全国政协委员、中国人民保险集团股份有限公司党委书记吴焰呼吁，加快发展环境污染责任保险，促进低碳经济发展；同时进一步完善环境污染责任保险制度，尽快建立健全环境污染责任保险法法规体系，以此促进我国低碳经济发展，建设生态文明，构建环境友好型社会。
　　二、发展环保基金
　　目前环保产业资金投入仍受限于我国环境基础设施领域投资、建设、运营一体化的投融资模式。财政资金远不能满足环境产业发展的需要，专业投资运营商尚处于发展初期，资本市场还不够发达，现有产业资金来源渠道不足以支持环境产业的深化和发展。
　　财政资金“杯水车薪”、产业资金投入不足是目前环保产业面临的一大困境。全国政协常委、中国通用技术集团总经理李谠建议，创新环保产业融资模式，设立环保基金，引入社会资本发展环保产业。李谠认为，如果能够进行适当的制度创新，改革现有的投融资模式，使广大的社会资本能够有激励、有渠道流入环境领域进行投资，尝试一条社会资本与国家投资相结合的新途径，困扰环境领域的资金需求与供给不足的矛盾有望得到解决。
　　三、垃圾处理需要“垃圾税”
　　我国城镇中垃圾桶装和袋装收运造成的城市二次污染非常严重，随着垃圾量的日益增长，政府每年为此支付的清运费用（车辆燃油费、维护费、人员工资等）也日益增大，财政支出节节攀升。与此同时，一些城市采用的垃圾处置方式非常落后，未实行垃圾分类收集，直接填埋垃圾。即使是建垃圾发电站，产生的二噁英等有毒废气也十分严重，相当于把垃圾污染从地面扩散到空气中，造成新的更大的环境污染。垃圾的处置已经是成为城市化进程中继交通拥堵之后的又一难题。
　　全国政协委员、九三学社四川省委副主委戴晓雁呼吁征收"垃圾税"，认为“市民应为自己产生的垃圾付费”。因此，政府在加大财政资金的投入力度的同时，依法向市民征收合理的垃圾税费，切实解决实行垃圾分类收集处置的经费问题。同时，戴晓雁认为我国城镇中垃圾桶装和袋装收运造成的城市二次污染非常严重，国家应该为垃圾分类处理立法。
　　四、监测标准应与时俱进
　　最新研究表明，当前我国的大气污染结构已由过去的煤烟型污染转变为煤烟型和汽车尾气复合型污染，具体表现为二氧化硫、二氧化氮、挥发性有机物（VOC）、可吸入颗粒物（PM10）和细粒子（PM2.5）等多种污染物都以高浓度同时存在的污染状况。PM2.5是指大气中直径小于或等于2.5微米的颗粒物，也称为可入肺颗粒物，肉眼无法看见，是导致黑肺和灰霾天的主要凶手。研究结果显示，灰霾天气的根本原因是由细粒子（PM2.5）污染造成的。
　　城市空气质量等级通过可吸入颗粒物、二氧化硫和二氧化氮三项指标计算得到的空气污染指数来确定。由于计算API指数采用的大气颗粒物指标是PM10，并未将PM2.5纳入API指数中，这就难免有“灰霾常常有，空气照样优”的现象出现。
　　为此，民进中央提出提案建议，希望借鉴国际上空气质量监测评价的一些通行做法，对我国现行的空气质量标准和评价（API指数）体系进行修改完善：尽快制定PM2.5的空气质量标准，开展PM2.5常规监测；将PM2.5纳入空气质量评价（API指数）体系，以便更好地向社会公众反映我国当前的空气质量和灰霾天气；将地面大气臭氧纳入环境空气质量评价（API指数）体系；在控制煤烟型污染的同时加强机动车尾气的管理 ,适时调整提高我国现行《环境空气质量标准》中二氧化氮和大气臭氧的标准限值。
　　五、进行土地污染普查
　　长期以来，中国农业生产中使用农药、化肥和地膜污染已严重威胁到农用地的质量与安全；工业“三废”（废气、废水、废渣）不合理排放；没有科学地认识到某些重金属（坤、镉、铅等）以某种形式残留在主粮食内，会严重影响人民的身体健康。
　　全国政协委员、原中国工商联第九届常委童石军呼吁“每五年应进行全国农地污染源普查“。为保护农用地，防治农用地污染应提供原始、详实的资料，供国家有关部门在制定农用地污染防治法时和综合治理时参考。环保部，农业部，国土资源部，卫生部四部委组成专门班子，尽快展开每五年一次全国农业用地污染源普查。
　　六、“限塑”不应成为空谈
　　国家自2008年6月实施“限塑令”以来，超市的塑料购物袋使用量大幅下降，消费 者的环保意识也在逐渐提高，但目前超市对“限塑令”的执行力度正在下降，而在超市以外的商家，免费提供塑料袋和超薄袋情况甚至依然泛滥。
　　北京市朝阳区环友科学技术研究中心于2010年下半年在杭州、郑州、哈尔滨三城市开展的“限塑令”执行情 况调研结果显示，这三城市中对塑料购物袋收费的连锁超市的比例为63.0％，但是相比前一年有下降的趋势；而连锁超市以外的零售商执行“收费”的仅有26.3％。
　　全国人大代表、浙江永嘉渠口乡珠岸村农民陈飞建议“人人提菜篮“，呼吁一定要明确“限塑令”的责任部门，而国家有关部委在“十二五”期间应当制定政府的《“限塑”行动计划》。
　　七、对餐厨垃圾进行无害化资源化处置
　　餐厨垃圾是一类特殊的城市生活垃圾，其有机物含量丰富、水分含量高、易腐烂，对环境卫生造成恶劣影响。城镇垃圾中50％以上是餐厨垃圾，这部分垃圾资源化的最佳方式是堆肥化或沼气化处置，而使用生物分解塑料垃圾袋盛装餐厨垃圾，将在堆肥化等处置中一并转化为肥料或能源。施耀忠委员向全国政协十一届四次会议提交了《关于对我国餐厨垃圾无害化、资源化处置的提案》，建议要加快我国《餐厨垃圾管理条例》的立法进程，加强对餐厨垃圾无害化、资源化处置的依法管理。
　　施耀忠提出，可以实行强制回收，集中处理。餐厨垃圾的回收处理，要由取得城市垃圾经营许可资格的企业实施。每日上交餐厨垃圾，餐饮企业要自行设置符合标准的收集专用容器等设备。每日清运餐厨垃圾，收运企业要每日至少到餐饮企业收运一次餐厨垃圾，运输过程不得泄漏、撒落。
　　八、立法推行生物分解垃圾塑料袋
　　针对我国未经处理的城市生活垃圾累计存量已达70多亿吨，全国665个城市生活垃圾年成运量约1.6亿吨，因填埋侵占的土地面积惊人且面临无法处理的尴尬局面，全国政协委员杨瀚认为，要解决上述难题，需要认真评估生活消耗和垃圾处理模式，系统立法推行城镇垃圾分类、建设堆肥场及使用生物分解塑料垃圾袋。其中，推行生物分解塑料垃圾袋成为解决这一难题的关键点和突破口。
　　杨瀚建议，政府应立法推广生物分解垃圾塑料袋。生产的生物分解塑料垃圾袋须符合国家标准规定，在销售、服务场所、居民住宅区等可以有偿或免费提供分解垃圾塑料袋，政府有关部门应按照产业政策审批、核准和备案生物分解高分子材料、改性料及其垃圾袋与购物袋制品的生产企业，并给予一定财政补贴，给予税收减免、出口退税等扶持政策，并对传统聚烯烃塑料袋加重税收。
　　【专家解读】
　　通过对本届两会委员、代表和网络民意、社会舆情的整合梳理，不难看出：我国国民环境保护意识越来越强，对居住环境、生存环境日益重视，对环境污染问题关注程度越来越高。对于现今我国面临的主要环境污染问题，除了运用传统的预防管控措施，委员、代表也立足各自领域，制定创新提案。
　　首先，不论是呼吁出台环境污染责任保险，还是建议发展环保基金、征收垃圾税，都是利用经济政策、金融手段对环境污染问题进行有效管理控制。
　　其次，规范化计量、标准化管理登上舞台。相比于其他发达国家，我国在环境污染治理方面显得相对落后；从发达国家嫁接而来的污染防控、治理条例也总会遇到“水土不服”的尴尬。开始有意识地、因地制宜地采取符合我国具体实际的计量标准对环境污染问题进行衡量、裁定、监督、治理，是我国环境保护的工作的进步。
　　再者，法制意识凸显，推动相关立法，依法开展环境保护事业。我国环境事业领域立法较为落后，成为环境污染预防、管控的一大障碍。要促进我国低碳经济发展，建设生态文明，构建环境友好型社会，必须建立健全环境污染法律法规体系。
　　最后，除了专业人士以行业眼光进行提案设计，更多的“外行人”也注意到我国环境保护事业的发展。这些代表、委员积极献言献策，着眼日常生活，从农用土地的保护、生活垃圾的处理、塑料袋的限用等各个方面入手，制定切实可行的提案，共同推进环保事业。