系列解读：中国现代环境立法的现状与未来展望

　　寄语：希望环境法规范真正成为每个单位和个人自觉遵守的行为准则和环境维权强有力的武器。
　　从1979年9月13日全国人民代表大会常务委员会原则通过的《中华人民共和国环境保护法（试行）》算起，已经30多年了。在这30多年的过程中，我国的现代环境法已经从无到有，发展成为一个独立的、在国家的法律体系中占有重要地位的一个法律部门。可以说，在我国改革开放30多年的进程中，环境法是发展最快的法律部门之一，也可以说是辉煌的30年。这种迅速发展，一方面是我国环境问题的严重性和解决问题的迫切性的必然要求，另一方面也是整个国家法治推进的必然结果。
　　我国环境法的成就可以从以下几个方面的立法呈现出来：
　　一是污染防治的立法涵盖方方面面。在我国，除了《环境保护法》这部比较综合性的法律外，目前已经颁布了《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》、《清洁生产促进法》等，其他在污染防治方面较为重要的立法还有针对化学品安全、农药使用、电磁辐射等控制和管理的行政法规和部门规章以及相关的环境标准。上述这些法律、法规、规章和标准分别适用于恶臭、振动、土壤污染、地面沉降、有害物质控制等领域。
　　二是资源保护的立法得到全面发展。
       自然资源法在陆一直被视为是经济法学的范畴，但这并不妨碍在自然资源立法中保有许多资源保护的重要内容。随着可持续发展观念在我国的进一步传播和影响的扩大，自然资源立法中出现了越来越多的侧重于资源可持续利用、资源保护的内容。目前，我国已制定有《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《海域使用管理法》、《水法》、《煤炭法》《海岛保护法》等自然资源法律，基本涵盖了森林、草原、矿产资源、土地、水、海域等主要自然资源。在20世纪90年代末期直至21世纪初期我国的环境与资源立法修订热潮中，这些资源立法大多进行了修订，修订的主要内容就是更加注重资源的合理利用和保护、恢复原状，这样就使得自然资源法在性质上具有了环境法的特征，自然资源法律中有关自然保护的法律规范也就成为环境法的一个有机组成部分。
　　三是生态保护的立法正趋于健全。
       一般认为，生态保护立法所确立的保护对象，应当包括自然区域和生物多样性的保护。因此，我国生态保护法律也主要包括自然区域的法律保护和生物多样性的法律保护方面，主要内容涉及到地域环境保护（如自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、河流湖泊、自然文化遗迹以及景观舒适度保护等）和野生生物保护。这方面的立法自20世纪90年代得到迅速发展，陆续颁布了《野生动物保护法》及其两个实施条例、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《自然保护区条例》、《水土保持法》及其实施条例、《野生植物保护条例》、《植物新品种保护条例》、《农业转基因生物安全管理条例》、《病原微生物实验室生物安全管理条例》、《风景名胜区条例》、《濒危野生动植物进出口管理条例》等法律、法规。
　　四是特别方面立法得到加强。
       除了从环境要素的分类方面的立法得到发展外，也有一些根据特别方面的需要而制定的法律。这些法律，既具有一定的综合性，又具有一定的特殊性，他们不同于综合性的环境保护法，也不同于对某一环境要素进行保护的法律。这些立法包括：《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》、《规划环境影响评价条例》、《清洁生产促进法》、《可再生能源法》、《循环经济促进法》、《中国人民解放军环境保护条例》、《中国人民解放军环境影响评价条例》，等等。这些立法既不是单纯的污染防治，也不是专门的资源保护，而是只就某一方面的环境保护作出专门规定。五是相关立法得到“绿化”。
　　除了上述专门的环境立法外，近年来，我国还有一些其它的立法开始规定环境保护的内容。1997年的《中华人民共和国刑法》专列一节规定了“破坏环境资源保护罪”，并在其他章节规定了环境监管失职罪。《乡镇企业法》有多条规定涉及到环境和资源保护，其第35条明确要求：“乡镇企业必须遵守有关环境保护的法律、法规，按照国家产业政策，在当地人民政府的统一指导下，采取措施，积极发展无污染、少污染和低资源消耗的企业，切实防治环境污染和生态破坏，保护和改善环境。”《农业法》也专设一章“农业资源与农业环境保护”，规定“发展农业必须合理利用资源，保护和改善生态环境。”[见《中华人民共和国农业法》第54条] 2007年3月16日颁布的《中华人民共和国物权法》，没有采用传统的“物”的概念，突破了“有体物”的范畴，将空间权、资源利用权规定为物权类型，将其纳入物权法的调整范围，特别明确规定“不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质。”[见《中华人民共和国物权法》第90条] 《侵权责任法》也列专章规定环境侵权责任。而且，相关立法的绿化还有进一步加强的趋势。
　　我国环境法之所以能够迅速发展，并在30多年的时间内基本形成完整的体系，除了我国改革开放需要建立法制保障的大背景外，还有着许多重要的因素促使我国环境法的迅速发展。概括起来可以说：环境问题的严重化是促使环境法迅速发展的直接动因；环境科学的兴起对我国环境法的迅速发展起着催化作用；广大公众环境意识的增强对环境法的迅速发展起着推动作用；国家发展战略和执政理念的转变对环境法的发展起着决定作用。
　　尽管环境法在我国发展迅速，像经济发展一样取得了令世人瞩目的成就，为我国的环境保护管理提供了比较全面的法律保障。然而，我们也不得不看到，我国的环境状况并没有随着环境法的健全和完善而得到根本改善。其原因，除了环境法的实施不力这一在我国法律普遍存在的问题外，就环境法本身来说，也存在相当多的问题，面临着许多挑战。这些问题不解决，反过来又影响着环境法的实施。
　　概括起来，我国环境法面临的问题和挑战主要有以下几个方面：一是环境法仍然难以遏制继续恶化的环境质量；二是权力高于法律使环境法的一些规定形同虚设；三是环境执法机构难以严格执法；四是环境公益诉讼难以破局；五是维护污染受害者的环境权益困难重重。这些问题的存在，使得我们不得不努力推动环境法的进一步完善，并着力推动环境法的实施。
　　尽管目前环境法还面临着许多挑战和问题，但这些问题也许是在发展过程中不得不遇到的问题，而且也不是不可解决的。如何面对挑战去理性地解决这些问题？我国的环境法将向什么方向发展？是人们所关心的，也是我们应当回答的。
　　展望未来，我国的环境法将在下一个五年计划或者十年中发生下列变化：
　　一是科学发展观将促进生态文明的建立。我国在2003年提出要在国家和社会发展中树立科学发展观的思想。这种指导思想上的转变将对我国环境保护法的发展起到重要作用，从长远看也会进一步推动和促进生态文明的建立。因为科学发展观的重要内容之一，就是强调社会经济的发展必须与自然生态的保护相协调，在社会经济的发展中要努力实现人与自然之间的和谐，发展不能以破坏生态平衡为代价，发展不仅要与现存的自然条件相适应，也要顾及子孙后代的利益，要走可持续发展的道路。在这种环境政策与观念转变的情况下，我国的环境立法也在悄悄地体现出这些理念。最近几年的环境立法更加重视源头治理与预防性立法理念的应用，越来越多的环境法开始强调环境信息公开与公众参与的重要性，如《环境影响评价法》、《可再生能源法》、《循环经济促进法》等均体现了这一点。
　　二是发展的不可持续性将催生发展模式的转型。传统的发展观及其相应的经济增长方式之所以不可持续，根本原因在于其把经济发展建立在以牺牲环境为代价的基础之上。国际社会意识到这种发展模式的不可持续，开始认真探索和推行新的、可持续的发展模式。关于这种发展模式，目前认可度最高的就是可持续发展。可持续发展区别于原来发展观的最大不同之处在于其追求目标的长期性和持续性，在于对发展和环境关系的和谐共处上。要实现可持续发展目标，必须坚持可持续发展观，摒弃以往在环境与发展问题上顾此失彼的传统决策，实行环境与发展综合决策。所谓综合决策，是指将环境问题纳入政策、规划和管理各个决策之中，通过改进或改善决策，将经济、环境、社会通盘考虑，使各项重大决策既能促进经济效益最大化，又能保障社会公平和环境安全，把经济发展建立在稳定的环境承载力和永续的资源支持的基础上，保持人类社会发展的总需求与环境承载、资源支撑动态平衡和良性循环。
　　三是国际环保合作促使更严格的环境立法。近年来，伴随着我国经济的迅速发展，气候变化、跨界污染、土地荒漠化、生物多样性锐减、危险物质激增、资源能源短缺等全球环境问题在我国也陆续出现，有些领域的问题甚至超过了全球平均水平。可以说，我国所面临的环境问题，对全球环境问题的演变及其解决都有着重要的影响。长期以来，我国经济的增长方式主要是粗放型增长，靠大量投放原材料和能源来实现。随着工业化进程的加快以及经济全球化，我国成为世界自然资源消费大国的趋势不可阻挡，我国的温室气体排放量将很快超过美国而位居世界各国的首位。在此背景下，我国将面临这着很大的环保压力。另外，我国已参与并签署的有关环境与资源保护的国际条约与协定多达40多项，包括保护生物多样性的《生物多样性公约》，控制消耗臭氧层物质的《蒙特利尔议定书》，削减温室气体排放的《气候变化框架公约》等。既然我国签署了这些国际法律文件，也就作出了履约承诺。如果我国签约而不履约或有的国家认为履约不彻底，国际社会必然会要求进行调查或采取国际制裁。在这种情况，为了树立和维护一个负责任的大国形象，就需要采取各种措施满足国际环境条约和公约的要求。为了保证国际履约，就需要尽快采取措施将国际法的规定转化为国内法，或是制定新的立法，或是修订既有立法，提高国内的环境标准，进一步公开环境信息，同时对环境违法行为加大处罚力度，使得我国环境法的规定更加严格，并进一步提高环境法的执法和司法水平。
　　四是公民权利强化将增强对法律实施的监督。法的核心价值在于保障公民的权利，当今世界大多数国家在宪法中规定了公民的基本权利，并在具体部门法中规定实施的方式，其中多强调通过国家权力保护公民权利，以实现宪法保障人权的核心价值。新中国成立后，我国宪法几经修改，但关于公民权利的基本精神并没有改变，“中华人民共和国一切权力属于人民”，[1982年《中华人民共和国宪法》第2条第1款]公民权利的保证实际上是国家权力归属和实现的保证。随着越来越多的法律对公民权利的细化规定，公民权利呈现出强化趋势。2006年2月原国家环保总局公布了《环境影响评价公众参与暂行管理办法》，这是我国环境保护领域第一部公众参与的规范性文件，对公民参与环境影响评价的具体权利和程序作出规定；2008年5月1日起开始施行的《政府信息公开条例》规定了政府信息公开的条件、公开的主体、主动公开的范围、不予公开的情形、信息公开的监督保障措施等，而且原国家环保总局还发布了《环境信息公开办法(试行)》。伴随这一趋势，公民的信息知情权、申诉权、举报权等具体权利越来越明晰，当这些权利落实之后，由公民组成的社会将会拥有更强大的监督权，监督包括环境法在内的法律的实施。
　　五是司法将在环境保护中发挥更大作用。环境司法是环境保护各种手段中法律威慑力最高、执行力最强的措施。各国都将环境司法作为环境保护的重要手段和最后屏障，给予了大力支持。我国的环境保护工作起步晚，环境司法的应用也有一个由少至多的过程。然而，从总体上看，我国对环境司法在环境保护中的作用还是很重视的。从立法上看，无论是实体法与程序法都对环境诉讼作出了相应规定；从司法操作上看，最高人民法院就环境诉讼颁布了一些司法解释，为解决环境诉讼的具体司法问题提供了指导性意见；从实践上看，环境诉讼在全国范围内已经有了一定程度的展开。近年来环境诉讼案件以年25%的速率在递增。《最高人民法院关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，明确了环境污染行为罪与非罪的界限，将会进一步发挥刑事司法在环境保护中的作用。2008年新修订的《水污染防治法》关于“环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼”的规定也试图用鼓励支持诉讼制度来进一步发挥司法在环境保护中的作用。而一些地方相继设立的“环境法庭”则为环境司法的加强提供了组织基础。[参见：《贵阳市设立环境保护法庭“问罪”水污染责任人》，《无锡成立环保法庭 加强环境生态司法保护。随着全民环境法律意识的提高和国家对环境司法的重视，环境司法肯定会在我国的环境保护中发挥越来越大的作用。
　　除此之外，环境立法原则也将由协调发展向环境优先转变，环境立法的内容也由“重行政轻民事”向“行政与民事并重”转变，环境法律责任的追究将由“两高一低”[“两高一低”，是指守法成本高、执法成本高，违法成本低。作者注]向“罪罚相当”转变，环境法的实施也将由环保部门“单打独斗”的执法向全社会公众参与监督转变。