固废处置的“十二五”期待

　　编者按：正在讨论中的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要(草案)》中专门设置了“绿色发展建设资源节约型、环境友好型社会”一篇，提出一系列重点工程。其中，循环经济重点工程中的资源综合利用、废旧商品回收体系示范、“城市矿产”示范基地、再制造产业化、餐厨废弃物资源化、产业园区循环化改造、资源循环利用技术示范推广等7个方面，以及环境治理重点工程中的垃圾处理设施建设工程和重金属污染防治工程，都直接与固体废弃物相关。固体废弃物处理工作显然将成为“十二五”期间国家建设“两型社会”的重要推手和环境保护工作的重点之一。为此，本报策划两会专题，反映人大代表和政协委员观点，邀请专家解读焦点问题，并为上述重点工程的实施提出自己的建议。
　　中国环境报记者 姚伊乐 去年“两会”到今年“两会”，固体废弃物资源化利用与安全处置的话题持续升温，生活垃圾、危险废物(医疗废物)、废旧电器电子产品、重金属、污染土等的回收利用和安全处置问题一直是代表们热议的话题。“十一五”期间，上述各个领域均取得了不菲的成绩，但同时也暴露出各种新的问题。“十二五”期间，吸取教训、总结经验，加速完善各领域的管理体系，化解各领域存在的环境污染隐患，同时，培育出足以支撑我国固废处理体系的规模化、规范化产业，是达到“十二五”规划相应目标的前提，也是着手点和突破口。
　　生活垃圾分类:一口吃不成胖子，循序渐进是根本
　　“靡不有初，鲜克有终。”用这句话形容我国生活垃圾分类工作最为合适。10年前的初次实践是解决我国垃圾处理问题极具前瞻性的决策，然而8个试点城市无一成功。如今从头再来，不少城市在政策、投入上远远超过了以往，并在“十二五”期间定下宏伟目标。但从国际成功经验、我国此前的教训以及垃圾处理体系建设现状来看，垃圾分类工作尚需循序渐进。
　　首先，宣传力度不够。垃圾分类宣传需要全面、持续、细致、深入，夸张地说，需要政府部门手把手地教会每一个社会成员如何分类，更需要“从娃娃抓起”，但至今尚无此类宣传体系。其次，处理渠道脱节。前端分类，最终混合，这是此前分类试点不成功的重要原因之一，也是今后分类工作必须突破的关键点。再次，缺乏资金来源。源头减量与分类需要大量资金，政府投入难以满足，其他渠道尚未建立。以上3个问题不解决，难以从根本上推动垃圾分类工作。
　　垃圾处理设施建设:高效、规范是重点，费用保障是关键
　　不可否认，垃圾处理能力在过去的几年内快速增长，但仍远远不能满足需求，“十二五”期间的设施建设将进入新的高峰期。但在提高设施建设效率的同时，更要保证行业规范。
　　近年来，设施之所以落地难，已有设施运行管理水平不高是重要原因之一。比如大部分填埋场渗滤液造成的臭味污染，少数焚烧设施造成的臭味和烟尘污染等；“十二五”期间，渗滤液处置、填埋气处置等作为垃圾处理设施重要配套工程，将会在国家相关政策要求下全面推进。
　　但垃圾处理质量提升的同时，部分地区的垃圾处理费也需要相对提升。垃圾处理费的征收应尽快推进。同时，地方政府应根据地区经济发展水平选择适当的处理方式，或打破行政区域限制，几个地方共用一座处理设施，绝不能在处理费用承担能力较低的情况下盲目建设运行费用较高的处理设施。
　　重金属防治与污染土修复:尽快培育产业，形成处理能力和竞争格局
　　《重金属污染综合防治“十二五”规划》已经出台，重金属污染防治工作将成为“十二五”期间环境保护的重点之一。“防”的效果取决于今后的工作机制和工作力度，但已经形成重金属污染的区域如何修复是难点。这项工作与污染土修复一样，产业处于起步阶段，缺乏成熟技术，实用的工艺设备亟待开发。
　　重金属污染严重的地区、污染土地面积较大的地区，地方政府应在国家相关规划和技术标准的指导下，不拘一格鼓励多种技术路线参与治理，通过财政支持企业创新技术，尽快遴选出符合我国国情、适用不同污染状况的工艺；尽快形成竞争格局，避免单一技术的局限性，防止有限竞争造成产业发展缓慢。
　　开发“城市矿山”:摸准蕴藏量，确保收集量，提高开发质量
　　“城市矿山”是对有利用价值的废弃消费品的形象比喻，淘汰的机电设备、电线电缆、通讯工具、汽车、电器电子产品、金属、塑料包装物及废料均属此类。但此“矿山”非彼矿山，其“开采”难度、开发成本和价值以及环境影响均要慎重考虑。
　　首先，要合理布点，不能盲目建设。不同经济发展水平的地区，其报废的物资不同，“矿藏”量具有不稳定性；消费品不断升级换代，“矿藏”的属性也不断变化，开发所需要的技术和设备就需要不断跟进。地方政府要充分考虑地区经济发展水平和开发成本，科学估算本地区的“城市矿藏量”。
　　其次，要建立有效的收集渠道，确保收集量。小商小贩早已建立起的严密收集网络短时间内难以打破。家电“以旧换新”政策实施过程中，国家给予了高额补贴，但小商小贩仍可收集到大量废旧家电，其他物资在没有类似政策的情况下，正规企业的回收量如何保障是个问题。
　　再次，要严格监管，确保开发质量。据调查，部分地区少数具备相应资质的回收企业对“城市矿物”的利用仍极不规范。比如铅酸电池，某企业高价回收之后，将其中的酸液随意倾倒，造成严重的环境安全隐患。此类问题对今后的监管工作提出了更高要求。
　　餐厨垃圾资源化:莫让浮云遮望眼，严把技术遴选关
　　去年以来，各地餐厨垃圾处理项目建设速度加快，高蛋白饲料、高品质有机肥等相应产品也受到热捧。但据业内专家介绍，少数技术有混水摸鱼之嫌。
　　比如，将餐厨垃圾中的水分直接倾倒入下水道后，将固体部分掺入辅料(麸皮等)加热，蒸干后再添加一些营养物质就变成了具备各种功能的饲料、肥料。这种工艺短时间内不会暴露出大的环境问题，但其在“工艺流程”中却浪费了大量的能源以及国家资源。同时，餐厨垃圾没有从根本上被发酵处理，作为饲料的话，只是相当于将泔水干化并掺入添加剂而已，如果作为肥料，则易造成烧苗等现象。
　　因此，“十二五”期间，应尽快建立起餐厨垃圾资源化技术的评价体系，地方也应该严把技术关。
　　特约撰稿
　　细化问题方能成功分类
　　徐海云
　　怎么进行分类？
　　如何制定目标？
　　能否实质推动？
　　目前，部分城市在垃圾处理方面制定了某一阶段分类收集率、资源回收率、资源化处理率、末端处理率以及无害化处理率等具体目标，但是生活垃圾分类收集率、资源回收率、资源化处理率没有明确的定义，所以很难评价目标的可行性。
　　如果把目前的废品收购算作资源回收，我国燃气化普及的城市或城区生活垃圾资源回收率都超过了16％。但在东北寒冷地区，由于大量使用蜂窝煤，生活垃圾灰渣含量大(人均日产量达到2000克以上)，在废品类回收水平相同的情况下，资源回收率可能就很低。因此，不能简单地对比比例指标，重要的是分析当前的回收利用水平，找出差距，定出改进目标以及实现这些目标的具体措施。
　　此外，“干湿分类”的提法并不准确，因为干和湿是相对的、模糊的，适用于学术研究。生活垃圾分类需要面对所有人群，应该进行清晰的界定。如果要把厨余垃圾单独收集，就称为“厨余垃圾单独收集”。
　　目前，针对全国而言，居民生活垃圾分为以下几类。一是废品类，包括可出售的纸类、金属、塑料、玻璃等。二是渣土、砖瓦等惰性垃圾，主要包括煤灰、砖、瓦、石、土、陶瓷等。三是可生物降解的有机垃圾(可腐烂的垃圾或称为厨余垃圾)，主要包括剩饭剩菜、蛋壳果皮、菜帮菜叶以及落叶、草、粪便等。四是家庭有毒有害垃圾，主要包括废电池、废日光灯管、废水银温度计、过期药品等。五是前4类生活垃圾单独收集后的剩余垃圾作为其余垃圾或其他垃圾，主要包括各类包装废弃物、废塑料以及其他日用品消费后产生的垃圾。
　　当前生活垃圾收集实际上存在两类，即废品类其余垃圾(其他垃圾)，对于燃气化普及地区，不需要设置渣土、砖瓦等惰性垃圾的单独收集，可生物降解的有机垃圾和家庭有毒有害垃圾收集需要根据条件逐步建立。
　　城市特别是大城市对家庭厨余垃圾单独收集需要克服许多现实的障碍。首先，需要定时定点收集，废除现行的日产日清模式。其次，要建立有效管理与监督体系。厨余垃圾单独收集并不是放几个不同垃圾桶就可以实现的，特别在开始阶段，在一个垃圾收集点，如果有一个人没有按要求进行分类，其他垃圾分类就会变成无效，这好比“一颗老鼠屎会坏一锅粥”，因此需要加强监管。第三，要有经济引导措施，经济手段如计量收费、购买、奖励以及押金制度等。第四，资源化处理的产品要有稳定的市场。这4方面问题不解决，家庭厨余垃圾单独收集就难以实质推动。
　　该不该罚？
　　如何罚？
　　罚多少？
　　罚款是必要的，但要弄清楚什么情况下罚款。目前，首先要对乱扔乱倒垃圾进行罚款，而不是针对分类收集进行罚款。分类收集的具体行为需要通过经济手段进行引导，经济手段如计量收费、购买、奖励以及押金制度等。这是因为，罚款的认定需要十分清晰的界定，分类收集通常是一个相对概念，不可能非常清晰。例如，不管如何分类，总有其余垃圾(其他垃圾)，这些其余垃圾(其他垃圾)也仍然有各种垃圾成分。如我们实行厨余垃圾单独收集，并不意味着这些其余垃圾(其他垃圾)中就没有厨余垃圾。这是一种不符合现实的想象。
　　罚款的目的不是为了收钱，而是规范人们的行为，当然需要严厉处罚才能起到作用。但多少罚款额才算严厉，这又与收入水平相关。我国目前收入水平差距大，对于低收入群体，可能50元一次的罚款已经很高；而对于高收入群体，特别是考虑到执法成本，50元一次的罚款并不高。
　　谁来分类收集？
　　回收成本从哪来？
　　能否从源头减量？
　　和发达国家相比，相对来说，我国的劳动力要廉价得多，通过人工来进行分类收集不仅能节省开支，同时还可以解决一部分下岗职工的吃饭问题。但这种根据废旧物市场的需要进行的废物回收更多地体现为经济现象，主观上不是为了环境保护和资源可持续利用，面对经济发展和技术进步，这类回收体系是脆弱的。
　　垃圾回收利用是需要成本的，也是需要利润的，不能盈利就没有人收集，更没有人利用，就必然进入垃圾厂(场)。例如现在的废塑料袋等。这里可以借鉴德国的经验，通过向包装产品生产者收取包装垃圾处理费来促进包装类垃圾回收利用。提高生活垃圾资源化水平的根本途径是增加垃圾资源化的投入，这些投入从哪儿来？合理的途径就是从生产源头提取。
　　德国在1989年前还没有形成谁污染谁负责的制度，但垃圾产量已对当时的处理能力提出严峻挑战，居民也强烈反对修建更多的垃圾处理厂。后来经调查发现，垃圾中的包装材料占体积比50％以上，重量占30％以上。因此，德国在1991年6月12日正式实施《包装条例》，规定了贸易及工业界对运输包装、转换包装和销售包装的回收利用承担义务。同时，这一条例也为生产者和销售者提供了委托第三者帮助履行这一义务的可能。条例的实施一方面促进了包装垃圾的分类收集、回收利用和减量化，同时也为城市垃圾处理开辟了重要的资金来源。德国双轨制系统股份公司(DualesSystem)应运而生，负责在用户附近建立回收系统回收包装垃圾，由此使销售者和生产企业从他们各自应履行的义务中摆脱出来。目前，在世界范围内，已有20多个国家建立了类似体系。
　　做饲料？
　　做肥料？
　　做沼气？
　　厨余垃圾的资源化处理也需要在源头进一步分类。许多城市开始关注餐饮单位的厨余(餐厨)垃圾，已经开始着手进行单独收集并有效处理，但厨余(餐厨)垃圾处理的技术路线还有待明晰。
　　事实上，厨余垃圾的资源化主要分为两种，即饲料化和肥料化。从维护生物安全(例如避免猪吃猪肉等)角度，无疑要推进厨余垃圾肥料化，肥料化工艺路线主要包括好氧堆肥处理工艺和厌氧消化工艺，但成本较高。厨余(餐厨)垃圾中有相当大一部分由植物类蔬菜以及粮食构成，这部分垃圾如果能够在转变成为肥料化前进行饲料化利用，无疑将降低处理成本，而这就要求在厨余(餐厨)垃圾单独收集时将那些适宜作饲料的部分单独收集。
　　同时，可生物降解有机垃圾资源化利用需要统筹管理。例如，北京作为特大城市，每天消费的食物往往不是当地生产的，这就提出了一个问题，这些可降解有机物能否就地资源化利用？资源化利用也有容量问题。此外，就是可生物降解的有机物资源化利用也有优先顺序，不可能容易用的还有大量没有用，就去收集利用难以利用的。
　　如何看待有害垃圾？
　　收集体系由谁建立？
　　从何处入手？
　　垃圾的分类收集首先要分析具体哪一类垃圾进入垃圾场多了、对环境影响大、需要单独收集，而不是笼统的讨论分类收集。在操作上，生活垃圾分类收集需要本着先易后难的原则逐步、系统地推进。对比发达国家的生活垃圾管理以及生活垃圾处理与环境保护的需要，当前我国比较突出的薄弱环节是没有建立家庭有毒有害垃圾收集体系。
　　家庭有害垃圾主要有废弃药品、日光灯管、电池、油漆等，建立这些有害垃圾单独收集系统既十分必要也十分有意义。这些垃圾并不是每天都产生，产生量也比较低，但如果不进行分类收集，进入后端处理系统，其对生活垃圾处理的影响和环境危害都是明显的。家庭有害垃圾应由政府建立分类收集系统，让居民免费投放。为提高收集率，需要建立持续的宣传教育体系，甚至需要建立类似押金制度，提高居民单独收集家庭有害垃圾的积极性。
　　建立家庭有害垃圾单独收集体系也是对建立其他环保分类收集体系的直接考验，要在国家层面制订规划，明确种类。设想，如果家庭有害垃圾单独收集体系不能正常运行，家庭厨余垃圾单独收集体系又如何能够建立并运行？
　　作者系中国民主促进会会员、中国城市建设研究院总工程师
　　代表委员议固废
　　全国政协委员政协人口资环委副主任任启兴
　　垃圾循环利用可培育新型朝阳产业
　　组织科研力量，对垃圾处理尤其是垃圾循环利用进行课题攻关。将垃圾产业确定为战略产业，大力扶持垃圾循环利用的企业，推动垃圾循环利用产业迅速兴起。
　　全国政协委员民建上海市委主委周汉民
　　建立“民用高危废弃物品处理体系”
　　目前已有法律法规对废旧电视机、电脑等的回收处理进行了规定，但还存在不足:一是“重大轻小”，二是“重利益、轻危害”。虽然废旧电池和节能灯等体积小、回收处理价值小，但其危害性极大，在一些发达国家被列为“高危废弃物”专门回收、处理。我国也应尽早建立相应体系。
　　全国人大代表湖北省荆门市委书记王玲
　　固废利用应作为“十二五”减排考核指标
　　王玲建议，一是把固体废物综合利用率指标纳入“十二五”总量减排考核指标体系，引导地方政府和企业更多地关注固体废物的综合利用。二是制订并实施大宗工业固体废物综合利用规划。三是完善相关法规和固体废物综合利用政策。可以对不同门类的产品、不同生产工艺和流程实行增值税减免、即征即退、先征后退等税收优惠政策。四是加大资金支持力度。
　　全国人大代表中科院研究员王如松
　　垃圾分类可承包政府追责找企业
　　“我理解的垃圾分类管理者可以是参与垃圾分类的企业。这相当于政府用垃圾换服务，我把垃圾给你，资源化了企业就有利润，但你得保证减量化无害化，老百姓不投诉。”政府要追责的对象就是承包企业。
　　全国人大代表湖北经济学院院长吕忠梅
　　建立垃圾分类硬件系统是关键
　　“在地方出台垃圾分类落实细则的时候，我想问的是我们的城市准备好了吗？”政府推行一个章程，必须是在系统打造好后才能落实，如果垃圾分类投放、分类运输、分类处理硬件系统都没建起来就对市民开罚意义何在？对管理者追责也很不公平。
　　全国政协委员苏宁电器董事长张近东
　　手机、厨卫电器应纳入以旧换新
　　今年应持续推进家电以旧换新，培育再生产业发展，同时建议把手机、厨卫电器等纳入以旧换新，并取消家电下乡产品认证。“我认为家电以旧换新应从最初的拉动内需转向推进环保事业、培育再生产业发展的方向。”
　　全国人大代表关阔山
　　垃圾处理尽快立法分类知识写入课本
　　首先要为垃圾处理立法，制定相关条款，明确各级政府和市民的责任；还要把相关知识写入中小学生课本。关阔山认为:“从娃娃抓起，过个一二十年，垃圾分类的意识就会牢固树立在这代人心里。”