十二五时期的环境保护与绿色发展：目标与政策

　　“十二五”时期的环境保护与绿色发展：目标与政策
　　“十二五”绿色发展的目标是：经济增长的科技含量提高，单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放大幅下降，主要污染物排放总量显著减少，生态环境质量明显改善。“十二五”环境保护的主要目标是：到２０１５年，单位国内生产总值二氧化碳排放大幅下降，主要污染物排放总量显著减少，生态环境质量明显改善，环境保护体系逐步完善。全国化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放总量比２０１０年分别削减一定比例，待全国人代会批准后实施。２０１１年的减排目标是同２０１０年相比，四种主要污染物的排放量均下降１．５％。
　　■夏光
　　我国进入“十二五”之际，环境保护和绿色发展受到了更为广泛和深刻的关注，理由很简单：“十二五”是我国转向绿色发展的序曲时期，环境保护是绿色发展的主要内容和驱动力量之一，因此，认真研究“十二五”时期我国环境保护与绿色发展的目标与政策，十分重要。
　　绿色发展的时代
　　绿色发展就是以节约资源和保护环境为特征的发展进程。发展是本体，绿色为约束。中国转向绿色发展，是一个非常长的历史过程，如果说“十二五”之前是中国转向绿色发展的启动和准备阶段的话，那么“十二五”将是绿色发展推进速度比较快的序曲时期。
　　“十二五”绿色发展的目标是：经济增长的科技含量提高，单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放大幅下降，主要污染物排放总量显著减少，生态环境质量明显改善。
　　具体而言，“十二五”绿色发展的主要政策安排是：
　　引导投资向生态环保等领域倾斜。发挥产业政策作用，引导投资进一步向民生和社会事业、农业农村、科技创新、生态环保、资源节约等领域倾斜。
　　开展农村环境综合整治。加快发展现代农业。推广清洁环保生产方式，治理农业面源污染。实施农村清洁工程，开展农村环境综合整治。
　　发展节能环保、新能源等产业。积极有序发展新一代信息技术、节能环保、新能源、生物、高端装备制造、新材料、新能源汽车等产业。
　　在保护生态前提下发展水电。加快新能源开发，推进传统能源清洁高效利用，在保护生态的前提下积极发展水电，在确保安全的基础上高效发展核电。
　　科学规划海洋经济发展。发展海洋油气、运输、渔业等产业，合理开发利用海洋资源，加强渔港建设，保护海岛、海岸带和海洋生态环境。
　　实施主体功能区战略。实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局。
　　预防和治理“城市病”。城市规划和建设要注重以人为本、节地节能、生态环保、安全实用、突出特色、保护文化和自然遗产，强化规划约束力，加强城市公用设施建设，预防和治理“城市病”。
　　加快建设资源节约型、环境友好型社会，提高生态文明水平。面对日趋强化的资源环境约束，必须增强危机意识，树立绿色、低碳发展理念，以节能减排为重点，健全激励和约束机制，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力。
　　积极应对全球气候变化。把大幅降低能源消耗强度和二氧化碳排放强度作为约束性指标，有效控制温室气体排放。合理控制能源消费总量，抑制高耗能产业过快增长，提高能源利用效率。
　　大力发展循环经济。以提高资源产出效率为目标，加强规划指导、财税金融等政策支持，完善法律法规，实行生产者责任延伸制度，推进生产、流通、消费各环节循环经济发展。
　　加强资源节约和管理。落实节约优先战略，全面实行资源利用总量控制、供需双向调节、差别化管理。
　　加大环境保护力度。以解决饮用水不安全和空气、土壤污染等损害群众健康的突出环境问题为重点，加强综合治理，明显改善环境质量。
　　加强生态保护和防灾减灾体系建设。坚持保护优先和自然恢复为主，从源头上扭转生态环境恶化趋势。实施重大生态修复工程，巩固天然林保护、退耕还林还草、退牧还草等成果，推进荒漠化、石漠化综合治理，保护好草原和湿地。
　　以上可见，“十二五”规划侧重于从发展方式的调整和改变来实现发展本身的可持续性，体现了强烈的绿色意识和转型取向，这与那种在“发展”之外补充一些环保措施来对冲发展的不利后果的思路相比，是一个明显的进步，因此可以说“十二五”规划是一个绿色发展的规划。
　　环境保护助推绿色发展
　　环境保护既是绿色发展的题中应有之义，又是绿色发展的内在推动力量。《建议》把加快转变经济发展方式作为“十二五”规划的主线，又把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点，从而把“环境”这一当前制约我国发展的矛盾和障碍，转化为保障和促进发展的条件和优势，更新了过去认为经济发展与环境保护难以兼得的传统认识，把环境保护提到了一个更加积极、有为和主动的地位。
　　根据中国科学院的研究，总体上，我国的经济增长表现出高资本投入、高资源消耗、高污染排放和低效率产出四大特征。
　　那么，我国经济发展方式为什么会变成粗放和落后的状态呢？追根溯源，却发现与过去我国偏于软弱的环境保护约束有关系。本来，我国人口众多，有效国土少，环境条件比较脆弱，在这样一个人均资源并不丰富的国家发展经济，应该采取比较严格的环境保护政策，以利于形成一个产业结构与资源特点相适应、资源利用效率比较高、对环境冲击比较小的经济体系。
　　但众多情况表明，与经济发展带来的环境压力相比，我国环境保护的强度严重不足。偏弱的环境保护管理所导致的一个重大不利后果是放任产生了一个粗放落后的经济体系，这个体系一旦形成，即成事实，殊难调整，成为我国当前和今后继续发展的难题。 这就是说，环境保护被赋予了一个特殊而重要的功能：以保护环境优化经济发展。
　　以保护环境优化经济发展，就是从环境保护的角度对经济发展提出基础性要求，通过加强环境保护的法律、法规、标准等，促使经济发展提高资源利用效率、转变经济发展方式，从而改善和促进经济发展，实现经济发展与环境保护的双重目标。
　　对经济发展加以严格的环境保护要求，看似是对经济发展的无情，实际是治疗传统发展方式弊病的苦口良药。环境保护优化经济发展的特殊功能，在迫切需要转变经济发展方式的今天，表现得更为突出。
　　而且，环境保护要求把环境承载力作为经济发展的基础条件，要求经济发展走少排放、低排放（最好是零排放）的道路，这对经济行为主体是一种外在的强制的约束条件，促使他们努力进行技术创新，提高资源利用效率并尽量循环利用再生资源，而且还能激励他们通过发展绿色产业而获得新的经济效益，这在客观上都会提高经济系统的质量，增强国家经济竞争能力。
　　环境保护的目标和政策
　　鉴于“十二五”期间环境保护的这种特殊需要，“十二五”环境保护规划于是受到人们高度关注。目前，“十二五”环境保护规划还在制定之中，其主要精神已经初步明确。
　　“十二五”环境保护的主要目标是：到２０１５年，单位国内生产总值二氧化碳排放大幅下降，主要污染物排放总量显著减少，生态环境质量明显改善，环境保护体系逐步完善。全国化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放总量比２０１０年分别削减一定比例，待全国人代会批准后实施。２０１１年的减排目标是同２０１０年相比，四种主要污染物的排放量均下降１．５％。
　　目前，“十二五”环境保护规划的主要政策正在研究制定之中，以下是２０１１年的环境保护的主要政策，这些政策在五年内都具有很大的延续性：
　　１．继续深化污染减排。把结构减排放在更加突出的位置，提高并严格执行造纸、纺织、皮革、化工等行业的主要污染物排放标准，严格执行产业政策和国家下达的落后产能关停计划。积极完善有利于减排的政策机制。
　　２．以保护环境促进转变经济发展方式和改善民生。积极开展规划环评，深化建设项目环评，保持环境执法监管高压态势，健全环境风险防范与应急管理工作机制，全面实施重金属污染防治规划，继续推进化学品环境管理。
　　３．进一步加强重点流域区域海域污染防治。加大水污染防治工作力度，全面落实《全国城市饮用水水源地环境保护规划》，推进大气污染防治工作，加强工业污染防治和城市环境管理。
　　４．强化核与辐射安全监管。推进核安全经验反馈体系建设，始终将运行核设施安全监管作为重中之重，强化对新建、扩建核电站、研究堆及核燃料循环设施、核安全设备的安全审查和监管，加强对核材料、放射性物品运输的安全管理，加强对放射源尤其是高危流动放射源的监管。
　　５．大力推进农村环境保护和自然生态保护。深化“以奖促治”政策举措，扎实开展农村环境连片整治，开展环境成效评估。进一步加强生态保护，做好《中国生物多样性保护战略与行动计划》?２０１１～２０３０年　任务分解工作，开展生物多样性保护、恢复和减贫示范。
　　６．扎实做好政策法制、科技、宣传教育和国际合作工作。推进环保立法进程。抓紧《环境保护法》修订草案的起草论证，继续推动自然遗产保护法的立法工作。完善环境经济政策，引导环境科技创新，做好环境宣传教育工作，继续推进多边、双边及区域国际合作，做好环境公约谈判和国内履约工作，稳步推进核安全国际合作。
　　７．继续加强环境监测、监察、应急、信息等基础能力建设。能力建设是“十二五”规划和建设的重点之一。要切实加强中央本级能力建设，着重加强民族地区、中西部地区、欠发达地区基层环保部门能力建设。基层环保监测执法业务用房项目首次纳入国家基本建设管理范畴，要科学规划、精心组织、确保成效。而且要推进环境监测站标准化建设，探索建立国家和地方的环境质量信息发布平台，考核“环境监测质量管理三年行动计划”执行情况。