中国未来十年改革前景

　　提要：中国的高速增长依赖于它独有的增长模式，其独有的增长模式又源于它的体制。
　　中国独有的增长模式及其相应的体制将中国从一个落后贫穷国家带入初步小康的中等收入国家。但是这种“三高一低”即高收入、高消耗、高污染，低产出的增长模式及其“政府与市场相结合”的集权体制是无法持续的，也无力将中国带进高收入国家之列。随着经济社会的发展和国民需求的提高，其弊端将日益突显并沉淀为进一步发展的障碍和潜在的危机。比如“两极分化”在发展的初中期阶段表现为发展的动能和势能，但在中后期阶段则是内需不足和社会冲突的根本成因。
　　转变增长模式的出路在于体制改革。如果不改革现行体制，贫富悬殊问题、分配不公问题、吏治腐败问题、土地问题、环境问题、扭曲的工业化和畸形的城市化以及社会冲突等等问题不仅不能合理有效解决，而且还会演化为社会危机。
　　危机会催生改革也会引发动乱。拖延改革显然不是办法也不是出路;被迫改革也许更糟，不如不改革。唯一的选择是主动改革，只有主动地、自上而下地、有计划有步骤地渐进改革，才能跨过中等收入陷阱，将中国带入高收入的发达国家之列。
　　如果说过往的发展阶段的改革可以摸着石头过河，那么，向高级阶段过渡的未来十年改革就需要有目标和路线图。
　　制定目标和路线图就要把握中国体制改革的大方向和实际进程。所谓体制改革，一是改“体”，即改组织结构，二是改“制”，改的是规则制度。显然，体制改革进程包括两大层面(组织结构、规则制度)、三大领域(经济、政治、社会)的内容。
　　组织结构的改革分三方面：从行政隶属组织转向市场企业组织;从全能(集权)政府转向分权制衡的政府;从行政依附的“事业单位”或团体转向独立的社会组织。社会制度规则的改革也分三个层面：从人治规则转向法治规则;从行政指令计划规则转向市场规则;从国家集权包办规则转向社会民主自治规则。
　　经济领域的改革可分为宏观管理体系及架构的改革、市场微观主体的再造及产权安排的改革、市场体制机制等三个层面;政治领域的改革可分为党的领导体制的改革、行政、立法、司法的改革等四个层面;社会领域的改革可分为科教文卫等事业单位改革以及NGO组织的新创与监管改革、社会保障体制的建立和健全等两大方面。
　　完成上述改革显然需要较长的时间，至少需要20—30年。把上述改革进程的逻辑路线描绘出来，这就是改革的目标及其路线图。
　　概言之，改革的终极目标就是建立中国特色的社会主义体制，其公式是：(市场经济+民主法治+社会主义价值) 中国特色文化。根据终极目标而确立的十年改革目标是：建立法治的市场经济及其相应的开明的威权体制。
　　在改革的目标(大方向)确立以后，就可以从价值论或各种方法论角度，多层面多维度地设计改革的路线图，以指导改革的实践。
　　未来的改革并非以往的改革，其风险和难度巨大而不能低估，要做好充分的组织准备和谋划。
　　首先，为了确保改革的秩序不被自身改革所颠覆，阻止改革一时失利或失策引发的动乱和暴力革命，必须要加强党对改革的领导，重塑和强化中央的权威，令行禁止，确保改革成功。
　　第二，建立改革的组织机构。未来的改革需要有一个超越部门和地区利益之上的、能够统揽改革全局的机构。建议：设立独立的机构——国家改革委员会，直接隶属中央政治局或政治局常委会，中央主要领导人兼任委员会主任，成员由各部委领导、重要咨询机构专家组成;下设职能机构，由专职人员组成。其主要职能有四项：决策咨询、指导、协调和监督。
　　第三，要有措施。如重塑党和政府的公信力，掌控或引导改革的舆论，强化改革的激励机制，把握改革的策略等等。
　　第四，要有时间步骤。用十年的时间完成全部经济领域的改革;完成大部分社会领域的改革;完成部分政治领域的改革。为实现改革的终极目标——建立中国特色社会主义体制打下良好的基础;为进入高收入国家之列，全面实现小康社会提供制度保障。
　　危机与改革：未来十年的挑战与选择
　　未来十年即2012年至2022年，是中华民族复兴史上最宝贵、最关键的十年。面对全球经济政治变局以及金融危机，中国经济如何发展，社会结构乃至政治结构如何演变，如何适应未来的发展而主动地、自上而下地“重启改革”?中国社会是否会因改革或不改革而失控，演变为社会动荡或暴力“革命”?这是海内外普遍关心和忧虑的问题。
　　各种迹象表明，中国又一次走到历史的转折关头或十字路口，一个时代正在结束，另一个时代正在开始。未来十年虽不会停顿，但向上还是向下，向前还是向后，充满着变数或不确定性。学界都在讲“拉美陷阱”、“中等收入陷阱”、“体制陷阱”抑或是其他什么陷阱，就是这个意思。中国面临“惊险一跳”，这是无论如何不能躲过或回避的。
　　中国已成为世界第二大经济体，已从贫穷的低收入国家转为初步小康的中等收入国家，但面临需要解决的众多问题同样“举世瞩目”。中国当前的“现代化”只是10%左右人口即主要聚集在沿海地区或内地的中心城市1亿多人的现代化，80%以上的人口即10多亿人尚未进入现代化的行列。这不仅表明中国现代化的畸形推进，也预示着发展的空间无比巨大，尚未开发或开发不够的统一的10亿人口的大市场蕴藏着无限的商机或潜能。
　　从经济发展的常态看，中国尚处于工业化中后期阶段，城市化尚在进行中，人均收入仅4000美元且正处于向人均12000美元高收入国家上升的时期，理应还有10-20年的快速发展期，GDP保持7%左右的年均增长率应当不成问题。但问题恰恰在于中国经济发展的“非常态”。表面与东亚模式相似的中国经济增长模式有着内在的缺陷，如它的内需不足和过度的对外依存度，它的成本外化、过度透支未来的廉价竞争策略以及相应的创新缺乏，它的“三高一低”即高投入、高消耗、高污染、低产出等等，都很难使它的增长势头能维持到工业化后期和高收入增长阶段。中国经济社会发展的非常态，既远离了欧美模式，也偏离了东亚模式，有着非常复杂的成因，其中最重要的因素是与它相适应的非均衡改革所产生的权力与市场混合的集权体制。
　　(一) 中国式经济增长模式已走向尽头
　　这里使用“中国式经济增长模式”概念是特指中国独有的经济增长形态，并用此概括其特征以及与其他增长形态的异同，不作为稳定的范式来理解，亦不涉及模式之争。
　　中国经济的高速增长与它独特的增长模式是密不可分的，也是由其体制支撑的。成也萧何，败也萧何，中国经济增长模式的盛衰也将带来经济社会的繁荣和溃败。
　　我们之所推测中国经济增长模式在未来十年内甚至在两至三年内会走到尽头，是基于对其“高投入低产出”模式的不可持续性的认识，也是基于对支撑其运行的体制不可持续性的判断。
　　在现行体制下，中国经济增长有两条相互关联的主线，一条是以对外贸易和引进外资带动的出口导向型经济。它与中国的工业化和全球化背景连在一起。中国经济参与全球化分工，是由跨国公司主导的。依靠中国地方政府之间的竞争，以整合各种廉价资源而取得竞争优势，这是中国成为“世界工厂”的主要原因。中国产品的廉价不仅得益于劳动力便宜，还受惠于环保费用、土地资源和税收的减免以及低廉利息等等。依靠政府通过权力整合廉价资源而获取优势，这在民主国家甚至在新兴国家都是难以想象的，只有中国这样的集权大国才能做到。出口导向经济的流程如下：
　　中国各级政府整合各种廉价资源的区域竞争 ——> 市场制造廉价产品 ——> 出口盈余(减进口即顺差)——> 强制结汇——> 增发货币——>再出口和输出资本(购买欧美债券
　　中国经济增长的另一条主线是与城市化相联系的，俗称“房车路”和“铁公基”的大规模开发建设，即房地产、城市基础设施及相关上游产业(资源开采、原材料等)的投资和生产。这是由中国各级政府主导的，其中涉及大量的公共领域和垄断领域的供给和需求，政府既是市场生产的组织者、消费者，也是市场规则的制定者和监管者。其流程如下：
　　中国各级政府之间的垄断性竞争——> 房地产、基础设施及相关产业投资——>国际大宗商品价格和资产价格膨胀——>消费品价格膨胀——>更高的投入
　　两个流程的区别在于前者的产品市场主要在国外，多受世界市场的影响，后者的市场主要在国内，可以自我循环，但必须有资源的涨价升值和更多的资本投入，这个流程才能维持下去。看似巧合的是，正是第一个流程创造的流动性过剩，双顺差带来了巨额外汇占款和货币超发(M2已达到80万亿元，绝对量和与GDP之比都超过美国)，启动和支撑了第二个流程的运转，即给第二个流程提供了必需的廉价而又富余的货币。巨大而又廉价的货币与资源的资本化结合起来，共同创造了GDP高速增长的神话。将两个流程对接起来，图示如下：
　　中国各级政府整合各种廉价资源的竞争 ——> 市场制造廉价产品 ——> 出口盈余(顺差)——> 强制结汇(购买美元)——> 增发人民币 ——> 银行货款增加 ——> 中国各级政府主导的基础设施及相关产业更大的投入 ——> 大宗商品和资产价格膨胀 ——> 消费品价格膨胀——> 更高的投入——>再循环
　　其中的关键点(必要条件)是投资和贸易的双顺差及外汇占款带来的货币膨胀。而“双顺差”又是以世界经济尤其是欧美市场繁荣为前提的，这是一个典型的“外部依赖型”结构，外部市场需求的变动和新的竞争者进入都会极大地影响或中断这个循环。比如世界经济复苏步伐放缓，该流程就可能出问题。如果在不远的将来，顺差减少进而外汇储备减少，加上其他因素，资金外流，甚至流动性逆转，通胀很可能变通缩。该流程最大的缺陷是平面循环流程，而不是螺旋上升的创新流程，由于总是处于国际产业的低端状态，生产效率低，剩余外溢，其代价必然是资产膨胀和通货膨胀。资产膨胀的泡沫总会破灭的。在未来几年之内，中国会饱受资产尤其是房地产泡沫破灭之苦，并处于两难窘境。此外，地方政府的融资平台也是定时炸弹，过多过滥的“铁公基”将随时出现支付危机。有证据表明，中国地方政府债务远超过其公开的10万亿元，而且还在增多。此外，剥夺农民工利益的“低福利、低收入”的强权整合不可能持续，中国政府不可能长期像过去那样用行政权力整合各种廉价资源。人口红利的消失，劳动力总供给趋向减少，劳动力成本的大幅增加，土地成本和房租的增加，环保、社保等外部成本的增加，资本利息的上涨等等都是不可避免的，都会使中国出口产品不再“廉价”而失去竞争力。这又反过来改变资本的流向，更多资本趋向投机而从实体性产业流向虚拟产业或者流向境外，从而加速模式的终结。
　　有人预言未来五年左右，世界经济结构将重新平衡，美国经济将再度复苏而繁荣，美元将走强，金融资本和产业资本会回流美国，中国的顺差转为逆差会发生，人民币汇率从升值转为贬值。中国经济增长的动力会衰竭，外资出逃、热钱外流、银行挤兑、房地产崩溃，大规模的企业破产、产能严重过剩、金融危机和地方政府债务危机很可能会出现。
　　所幸的是，深化改革，转变经济增长方式，调整结构，抑制或消除房地产泡沫，促使经济软着陆，已成为朝野共识。
　　(二) 现行体制无力支撑中国进入高收入阶段
　　1.体制的扭曲及其效应
　　中国现有的体制支撑了中国经济增长的模式及其高速增长，并将中国从低收入阶段带入中等收入阶段，但很难支撑中国经济顺利进入高收入阶段，这是因为它在促进中国经济高速增长的同时，并没有像同阶段的韩国、中国台湾等东亚国家和地区那样缩小城乡之间、地区之间、个人之间的收入差距，扩大中等收入阶层，提升它的内需张力、自主创新的能力、产业的高级化、服务业的拓展、市场经济的法治程度、政府的公信力、社会的诚信度等等。这就使中国经济的转型和迈入高等收入阶段的路程更为艰难。中国特有的权力与市场、商业与政治的混合体制，是改革的畸形化带来的。由于改革的畸形化，我们的体制的组织结构和制度规则都带有传统和现代的双重特征，就像一把双刃剑，在推动现阶段中国经济增长的同时，又成为下一阶段经济增长的障碍。
　　不论从经验还是从逻辑看，高收入阶段的经济特征是市场分工的深化和多样化以及不断地创新，它需要法治的分权型体制的支撑。这与我们现行的“权力与市场”混合的集权型体制是相悖的。
　　高收入阶段的经济在本质上是现代性经济，它与现代性的体制相辅相成。标准的现代性的体制与传统体制的区别在于：前者组织的高度分化即社会的分工和分权程度以及结构的复杂程度高于后者;前者制度规则的明晰性、程序性、平等性、合法性亦高于后者。中国现有体制不论在组织结构上还是制度规则上，都介于传统和现代两者之间，在许多方面甚至是两者的混合。它既不是传统的专制集权的指令型经济体制，也不能用民主法治的市场经济体制来解释。它是20世纪90年代以来单兵突进的市场化改革的产物。它虽然突破了30年前的政治、经济、社会“三合一”的体制，但它的突破仍是非常有限的，其组织结构的分化程度仍处于“低分化”状态。政府组织(广义的政府，包括党组织)、企业组织和社会组织的分化程度不够且发育不全，三者的边界不清，独立性不足，企业组织和社会组织存在不同程度的对政府组织的依附，即便是民营企业和“民非”组织亦是如此。每一种组织内部结构的分化也不够，比如广义政府中的党政如何分离，党组织与行政、立法、司法组织及职能的边界如何划分等等都是有问题的。在制度规则层面，也存在同样的问题，主要表现在政治权力和经济产权界定不清，比如国有资产、农村土地集体资产界定是很不清晰的;再如政府权力和公民权利，行政、立法、司法部门之间的权力同样是界定不清的。此外，理论上的规则与实际运行的规则相脱节或相悖，某些改革与现行法律相抵触，潜规则与显规则并行不悖等等。
　　政治权力和经济产权的界定不清，虽有利于中央和地方通过政权形式整合资源，集中力量办大事，但却带来了经济的封建化的倾向，形成各种垄断性的土围子经济或统制经济特殊的既得利益集团，这就是被人们形象化地称为地方政府控制的“诸侯经济”，部门控制的“王爷经济”，大国企控制的“垄断经济”等等。各种大土围子套小土围子，层层分封，既是地区、行业和产业之间的收入差距拉大及分配不公的源泉，又主导和控制了市场竞争的方向。如果可以比喻的话，有些类似日本的“财团经济”和西方市场的“寡头经济”。不同的是，西方的“财团经济”和“寡头经济”出于市场竞争之手，我们的统制经济则出自于政府竞争之手。“政府之手”的体制优势在于：一是通过行政手段，举国之力、举省之力、举市之力，集中力量办大事;二是地方政府之间的竞争“统领”或主导的市场竞争，启动和促进了中国经济初中期阶段的开放开发;三是政府兜底带来投资最大化，占GDP比重40%的年均投资率，促进了中国经济的高速增长;四是通过行政整合廉价资源，形成对外的廉价竞争优势等等。但是，促进经济发展的政府之手的另一面是“掠夺之手”或不讲市场规则的“干预之手”，也留下了经济、社会和政治等三个层面的负面问题或后果。在经济层面，是经济结构的失衡、经济秩序的失序，经济的公平性受损，短期投机行为无处不在，“赌博经济”越演越烈，假冒伪劣盛行，实体经济和创新型经济受阻，财产和收入的两极分化，中等收入阶层难以生长，市场竞争扭曲或无规则化等等。在社会层面，社会结构的失衡，NGO(社会组织)的扭曲和缺失，科技、教育和人力资本的低质化，道德、信用等社会资本的异化，腐败寻租的全民化，文化的痞子化，社会的碎片化，群体冲突的暴力化等等。在政治层面则是传统的官场政治及规则的复归，吏治腐败、“令行禁止”失灵，党的公信力严重受损，官民矛盾或冲突一触即发，治理危机的隐患挥之不去等等。
　　2.现行体制与经济发展的高级化难以相容
　　如果说权力与市场混合型的集权体制与初中级阶段的经济社会发展是相容的话，那么，它不可能适应经济社会发展结构的高级化，而且将日益成为发展的障碍。主要表现在以下几个方面。
　　(1)产权不清的收敛的集权体制很难与扩张的市场经济以及市场分工和分权的进一步深化相容。推动技术创新需要有一套健全的知识产权制度，现有的体制更有利于各种山寨版的泛滥，而不利于知识和技术创新。此外，经济结构及产业的高级化需要现代产权制度的支撑，但至今尚不明晰、互相矛盾的名为社会所有，实为少数内部人控制的国有产权制度都会扭曲要素市场的分配，造成垄断，阻碍产业的升级换代和经济的高级化。
　　(2)政府兜底的体制与市场出清的不相容。如果政府兜底(即由政府承担所有损失)，企业就会包赢不包输，其投资就不可能产生有责任的硬约束，市场就无法出清，也就不可能有生产经营上的优胜劣汰和技术进步以及“创造性的毁灭”，整体经济不仅不能高级化，而且潜伏着系统性危机。
　　(3)与法治的市场经济不相容。市场经济在本质上是法治的经济，任何参与者——不论是企业还是政府都应在法律面前平等，遵守规则。不守规则不择手段的“自由竞争”会阻碍市场经济的高级化。历史上的中国市场经济萌芽早于欧洲，但始终不能像后来的欧洲一样，成长为推动工业化的现代市场经济，其主要原因就是缺乏法治的平等交易规则。
　　(4)与全球经济社会发展的趋势不相容。建立在政治和经济分离基础上的经济市场化、政治民主化、社会法治化是大势所趋，“权力与市场混合”的集权体制很难界定政府之手与市场之手的功能和界限，政府越位、缺位、错位是体制性的。
　　3.现有体制难以满足人们日渐强烈的合法性要求
　　所谓合法性也就是正当性。我们现有的体制的合法性首先来源于“打江山坐江山”的传统，其次是经济增长和收入的增加，而不是基于对人的社会权利的认同，这就出现经济权利和政治权力两个层面的合法性需要解决。当老一辈革命家健在的时候，即便采取不认同个人权利的家长制方式统治，也没有什么问题，但随着老一辈革命家的逝去以及经济的市场化，民生和民权的权利诉求自然就会突显，这就带来如下的“合法性”问题。
　　(1)产权及形态的合法性问题。人是自己的权利主体。最基本的权利就是经济产权和政治权力。产权具有排他性，属于私权领域，国家应当尽量发展私人或民营经济，给予人们创造财富满足自己各种需要的自由。即便是公有经济的国有产权的最终所有权也是属于自然人(全体人民)，它的存在形式显然也有一个合法性即正当性问题。人们对国企产权、公共土地、财政支出等公共产权使用最大的不满就是公权私用。这也是最大的分配不公。随着经济社会的发展，人们会越来越要求改变现有的产权制度安排，要求维护公有和私有财产，防止政府官员对公有和私有财产的侵犯，要求政府行使公共资源产权的正当性和合理性，要求参与公共决策等等。而现有体制无力解决此类问题。
　　(2)政治权力的合法性问题。政治权力主要包括治权(立法权和行政权)与司法权(审判权)，其合法性来源于社会(全体成员)对行使者的认同。西方的观念是主权在民，社会全体成员是主权者，人民将权力授予议会及政府。中国的传统观念是“打江山坐江山”和“君权天授”。我们在理论上也讲“主权在民”，毛泽东也说过，我们的权力是人民给予的。但实际通行的是“主权在党”。这就带来了理论上的合法性和实际通行的合法性的矛盾以及思想混乱，抬高了人们对权利的预期。如果就“权力”行使的原始激励机制而言，带有家族色彩的皇权的激励最大，在相同的条件下最负责任;带有流动性色彩的群体性和团体性权力的激励机制较差，因为团体成员会变换，相比固定世袭的皇权，激励和责任机制相对较弱。如果从权力行使的“稳定性”来看，皇权和任何垄断性团体的权力都是不稳定性权力，它会受到其他群体的挑战，它要用政绩来证明自己的正当性。主权在民则不需要证明自己，它将“主权”授予团体和个人共同行使而具有天然的稳定性，即使是政府更迭也不会引起社会的混乱。我们党代表人民“打江山坐江山”，其治理的合法性源于对国家和人民的责任和承诺，比如实现现代化和共同富裕等等。在当下，没有任何一种力量能取代中共，但随着打江山的老一辈革命家的逝去，人们对继任者政绩的要求和期望就会越来越高，解决民生和民权的需求就会越来越强烈。而现行体制难以满足这些诉求。改革就成为执政者的合法性的主要来源。因此，加快改革现有的体制，建立现代性的体制，提高和改善党的执政能力和领导能力，既是中国经济走向高收入阶段的必要条件。又是中国人民走向共同富裕的必由之路。
　　(三) 潜伏着的危机
　　综上所述，我们现有的集权体制及其相应的市场化改革虽然推动了中国经济的高速增长，但是以权力的市场化和垄断资源的资本化为媒介的市场化导致了政府的公司化和逐利行为，偏离了法治的市场经济轨道，与经济发展尤其是向经济高级阶段发展的不兼容性日益凸显，社会矛盾和冲突随处可见。因此，中国经济增长模式本身潜伏着危机。2011年以来有关中国在未来若干年内将出现资产泡沫破灭或爆发危机的预言渐渐多了起来。
　　不论危机是否因经济原因而生或何时爆发，危机总是起于青萍之末，由问题引发的。现在的问题多多，犬牙交错，民生和民权的呼声高涨，社会不满情绪在增加，社会群体性冲突事件不断发生，失地者、失业者和失意者不断增多，并通过互联网集结和传播。如若处理不当都会导致对抗和恶化，演变为对现政权的威胁和挑战，甚至出现连锁反应，引发社会动乱或暴力革命。如果中国未来发生革命，那绝非天鹅绒式的革命，与苏东国家和中东国家的政治革命截然不同，绝不仅限于政治，而是剑指财产领域，这是近期大量富人“胜利大逃亡”或移民西方国家的一个原因。多年积累或留给未来的许多问题，如分配不公问题、吏治腐败问题、农民问题、土地问题、拆迁问题、食品安全问题、环保问题、宗教问题、民族问题等等一般都难以单独演变为危机，但如果集中爆发或处理不当产生连锁反应就很难说了，因为中国许多问题都是相互关联相互影响的。更为重要的是，非民主法治的“政治生态”是一种正反馈系统，其调节机制的放大和缩小都是相互加速的，如同雪崩及多米诺骨牌倒塌一样。令人担忧的是，我们一些潜伏着的“豆腐渣工程”能否经得起越来越频繁的自然灾害。有人预言，一些大型水库、核电站、高铁将是引爆社会危机的“定时炸弹”。
　　应当看到，中国是一个“两极”社会，没有相对独立的第三组织，即便有，也不能承担居中协调和缓冲作用，任何个人之间和群体之间发生的问题和冲突都会指向政府，而政府处理不当都会激化“官民矛盾”而转为统治的合法性危机。这在西方国家是不多见的。政府及其高官对重大突发事件的恶果承担责任，是宪政法治国家的惯例或制度。此外，权利和责任分享的制度，让第三部门和社会各群体在分享权利的同时，也分担了责任。而在国家集权体制下，没有社会分权和分责，而是政府包办和主导，矛头指向政府是难以避免的。因此，在未来的数年内，过去遗留下来的各种民生问题会演化成民权问题，社会各种抗争和抗议活动还会此起彼伏，各级政府应当理性地对待，学会在民主与法治的轨道上处理问题。我们有理由相信，只要善于处理，经济继续发展，财政不出问题，这些问题甚至危机都是可以化解的，“胡萝卜加大棒”在短期内还是奏效的。
　　但是，“出来混，总是要还的”，通过资产膨胀、成本外化、透支未来发展经济是要加倍受罚的。我们更需要的是从制度改革的层面上解决问题，惟其如此，才能长治久安。
　　虽然过去遗留积累的问题已积重难返，将来的新问题又不断涌现，民生问题和民权问题相互纠结，今后数年内经济增速放缓和财政支出膨胀如同雪上加霜，但是否引发危机现在只是一个假说。实际上人们对现有的问题是否演化为危机，持有不同看法。体制内主流看法是十年内不会爆发危机而持乐观态度。体制外的人士并不乐观。危机在潜伏着却是多数人认同的。
　　(四) 应对潜在危机的策略
　　1.改良策略
　　这里说的改良策略是指对现有的体制不做大手术，只作修修补补和小改小革，即只搞“用”的改革，不搞“体”和“制”的改革，维持现行体制不变。基本策略是，有漏补漏，有洞补洞，有乱治乱，头痛医头脚痛医脚，重在方法和手段的改进。总的原则是以传统政治价值为体，以现代技术价值为用，或者说以传统统治(方法)为主，以现代技术工具为辅，维持现有体制和利益格局不变。以不变应万变。在制度基础不变的前提下适当调整体制的结构和数量，侧重于体制的技术性改进。主要做法，一是继续推进经济领域里的专业化和精细化改革，如对税种和税率的调整，金融品种及工具的新增，监管机构设置的调整等等。二是强化体制内的组织作用，用党的基层组织覆盖社会每一领域、每一个基层和每一个单位，大力发展党员，以数量换质量(现党员已占人口总数6.2%)，使党成为“全民党”。三是加强政治体制的技术性改进，改机制不改体制。在决策机制上而不是在制度上改进决策的民主化和科学化，强调“从群众中来，到群众中去”，从技术上改进“民主集中制”的决策机制。四是树立亲民形象。从情绪上缓和社会矛盾，各级领导的“访贫问苦”，春节、国庆等节日组织“送温暖”到弱势群体等等。五是加强和改进对社会的控制，对社会活动及团体进行严格的管制，利用互联网和新闻发布会引导舆论，通过“打招呼”的方式以内部纪律约束媒体负责人而管制舆论，强化公安和国安的政治管控能力，控制异见者，对其活动坚决取缔，建立应急系统处理突发事件，实行“社会安全”(一把手)问责制，强化对官员的“守土有责”的约束等等。六是改进党内监督和惩治手段(方法)，通过运动式反腐打黑，防止腐败的恶化和蔓延。七是两手都要硬，对危害安全的群体性对抗事件，绝不姑息，继续沿用阶级斗争模式，对“三种”敌对势力绝不手软，坚决镇压和取缔等等。
　　采取上述策略，如果是作为权宜之计尚可理解，在短期内也是有效的，但作为长期的策略则是值得商榷的。因为其策略只是将矛盾掩盖和后移，难以保证社会的长治久安，甚至会适得其反。历史上，常有因修补式的改良而错过体制改革的时机，因为许多改良手段与改革方向是背道而驰的。它在体制改革上的不作为和高压政策往往会促使矛盾集中爆发并引发危机或反弹式的暴力革命。
　　2.被动改革策略
　　这里的被动改革，是指在“改良维稳策略”失效以后的被迫改革。被动改革往往会被某些社会群体以及利益集团牵着鼻子走，丧失改革的时机和改革的主动权。搞被动改革也许比不改革更危险。其原因有三：一是抗争来的政府放权让利，民众并不领情，反而得陇望蜀，吊高胃口，抬高筹码而激化矛盾。二是失去良机的改革往往会适得其反，早已恶化了的社会情绪不容改革有序地进行。三是示范效应及连锁反应，长期被压抑的弱势群体的诉求可能像火山一样爆发，处理不好，很有可能出现“多米诺骨牌效应”而引发暴力冲突或革命。历史上，被动被迫改革引发危机是有先例的，如晚清政府。
　　3.主动改革策略
　　这里说的主动改革策略，是指政府主动地、自上而下地、有计划有步骤地推进改革。其基调是将短效的改良策略和长效的体制改革策略结合起来，在治本的基础上治标，在治标的过程中推进治本。在问题没有激化之前事先改革，消除隐患，在问题爆发以后，因势利导，顺势推进改革。其基本思路是，围绕全面小康或进入高收入国家的战略目标，在工业化和城市化过程中，有序地推进经济、政治、社会三位一体的整体改革，推进社会主义市场经济和国家的民主法治建设，将改革落实在经济发展和社会稳定及进步上，在发展和稳定的基础上求变革，从而将发展和改革有机地结合起来，用10年时间实现经济全面转轨和社会的部分转型。
　　未来十年也许是主动改革的最后时机。我们应当珍惜这最后的机会。如果不抓住这最后的改革机遇就很难克服“体制陷阱”，跃过拉美式“中等收入陷阱”或“印尼陷阱”，甚至会出现更为严重的局面。这绝非危言耸听。当然，改革也是充满风险的，但若与不改革相比，不改革的风险更大，两害相权取其轻。
　　中国的改革在实质上是放权和分权，也就是泛权化和权利的分享及多元化，这很容易引起地区、族群、阶层及利益集团的离心化和分裂倾向。这就需要有一个超越各个地区、群体和阶层利益之上的“平衡力量和机制”，需要一个强有力的、有权威的、有理想的中央核心领导层来维护改革有序渐进地进行。比如，重塑共产党人的理想主义，以有效的中央权威和铁腕压制离心的利益集团的反抗，以协商式的赎买和交换来化解改革的阻力，以理性和理想来凝聚改革的共识，以和合共生的包容将个人、集团、群体、阶层等各种利益引导到改革的轨道上来。
　　体制改革的目标及路线图
　　主动应对经济社会发展中的问题和矛盾，不失时机地推动各项改革应是我们在转折时期的首选。
　　主动推进改革显然不能再摸着石头过河，应当有改革的顶层设计。“必须以更大决心和勇气全面推进各项领域改革”，“更加重视改革顶层设计和总体规划”已写进了党的“十二五”规划的建议。不论如何定义改革顶层设计，它的实质就是要有目标有方向有路线图。没有目标就没有方向，没有方向就没有路线图，没有路线图就没有“总体规划”及可操作的改革方案。
　　可以认为，我们在一些改革和发展政策上的前后矛盾、左右摇摆和首尾不一致，其中一个重要原因就是缺乏全党全民共识的改革目标。也许有人不认同改革目标的重要性，认为有发展的目标就够了。他们认为改革不过是实现发展目标的众多手段和措施之一。自从2003年体改办撤销之后，改革整体目标的研究就再也没有正式纳入政府的视野或议事日程。应当说，通过改革实现的新体制不完全是手段或工具，不能完全从功利主义理解，它与经济社会发展目标一道构成我们所追求的目标体系，构成我们生活价值中的组成部分。因此，发展目标本身就应包含自由、平等、民主、法治等体制性因素。按照马克思的逻辑，新体制既是实现人的解放的工具，也是人的解放本身蕴含的价值体现。当然，也可视为韦伯的工具理性和价值理性的统一。
　　(一) 关于体制改革目标的制定问题
　　在未来10年、20年、30年究竟建设一个什么样的体制，才能使我们跨过“中等收入陷阱”而进入发达国家之列?才能使我们的社会“长治久安”?邓小平提出了建设有中国特色的社会主义实际上回答了这个问题。但是，什么叫有中国特色的社会主义?套用马克思主义的概念(范式)，中国特色社会主义显然不能单纯指生产力，它应包括生产方式及其生产关系和上层建筑。按照我们的理解，中国特色社会主义及其体制，应当是法治的市场经济体制、民主宪政体制、社会主义的伦理价值及其公共产品分配体制与中国传统中的优秀文化的“组合”。用一个公式表达，中国特色社会主义体制=(市场经济体制+民主宪政的政治体制+社会主义价值) 中国特色文化。
　　为什么要将社会主义价值与市场经济、民主法治、中国特色联系在一起?这五种成分的组合是否能行?众所周知，市场经济及民主的代议制都是有缺陷的，它需要社会主义的价值及其公共品的分配制度给予校正和补充，反过来说，社会主义价值的实现也必须建立在市场经济和民主法治之上，而不是建立在指令或非指令的自给经济及其专制之上。此外，社会主义的市场经济、民主和法治建设不能脱离中国实际，应继承中国传统的优秀成分，而具有中国特色，因此它们是互补共生的。
　　小平同志不止一次提到要用50年时间来实现中国特色社会主义体制，比如在20世纪80年代末期，他在接见美国客人时说过，中国要用50年时间才能实现普选制，也就是2040年前后。如果从中国最后一个专制皇朝开始解体(1840年的鸦片战争)算起，到2040年正好200年，恰巧符合中国200年的周期律。因此也可以将30多年改革开放视为中国人民从传统走向现代的千年变局、百年复兴的伟大变革的继续。再用30年也就是2040年，中国人民将在中国共产党领导下实现全面的现代化——“器物”的现代化、制度的现代化和价值的现代化。这应视为体制改革的最终目标。到那个时候，体制改革才算真正结束。
　　现在我们要探讨的不是这个30年的目标，而是下一个10年的目标如何定位。正像里程碑一样，未来10年目标既是30年目标的组成部分，又是它的一个阶段。如果将目标分解的话，前10年的目标显然要与后两个10年的目标有所区别。因此，目标的制定要切合未来10年经济社会发展的实际，用党内流行的语言，目标不能定得过高或过低，定得过高做不到，欲速则不达，甚至可能葬送改革，这是左倾冒险主义;定得过低能做到不做，贻误改革的良机，这是右倾保守主义。改革在本质上是中间路线，既要反左又要反右。
　　为了避免右倾和左倾，就要研究下一个10年我们究竟能做什么，也就是改革的阶段性目标是什么。
　　1.未来十年改革目标的定位
　　我们认为，未来十年的改革目标定位是：将与革命专制相联系的混合型集权体制转变为法治的市场经济体制及其相应的开明的威权政治体制。围绕这个目标，同时开展民主政治和社会主义价值等层面的建设。许多人会同意搞法治的市场经济，未必同意将开明的威权政体作为十年改革目标，他们希望和期待更高的目标，比如宪政民主制度，但是将其作为十年目标，则会欲速而不达，甚至适得其反。
　　无需赘言，这里使用的开明的威权政治体制是借用政治学概念，是相对于极权制度和专制制度概念而言的。由于找不到更确切的概念，我们权且借用之。从现实讲，威权体制也是相对通过暴力夺取政权的社会主义国家建立的革命专制制度而言的。革命专制是一种过渡状态而不是一种稳定的制度。马克思认为无产阶级专政就是一种过渡状态。革命党人夺取政权以后，有两种选择，要么走向现代政治，要么退到传统的专制政治。开明的威权体制在形式上像传统专制制度，但在本质上已属于现代制度。现代制度与传统制度的区别在于：“王”在法下还是在法上?法治还是人治?是否遵守游戏规则?威权政治与民主政治的主要区别在于：游戏规则由人民还是由统治者制定?应当看到，威权体制脱胎于专制体制而带有传统的价值，但又是对传统价值的修正和扬弃而具有现代性特征。与建立在小农经济基础上的传统专制不同，它是与工业化相联系并在市场经济基础上运作的一种初步法治的现代体制。因此，改革的阶段性目标就是建立法治的威权体制。另一方面，与权力覆盖所有领域的专制极权政治体制不同，威权政治体制不覆盖经济和私人领域和多数社会领域，给社会相当程度的自由。这就是为什么威权政体能够促进经济现代化的原因，也应当看到，威权政体的法治由于缺乏民主支撑，是不彻底甚至不牢靠或不稳固的，这也是它与宪政民主制度的区别。
　　为什么要把市场经济体制建设作为目标?这是因为市场经济(商品经济)是经济发展不可逾越的阶段(马克思语)，尽管它有很多缺陷，但仍然是当今世界上唯一可行的经济形式，它也许不是最好的，但它避免了最坏的。
　　为什么要将法治与市场经济连在一起呢?这是因为法治是现代市场经济体系的内在组成部分，是市场经济得以健康发展的必要条件，而民主不是。民主是法治的市场经济的“外部”条件。因为民主是相对政治而言，而法治既是构成现代经济又是构成现代政治的必要条件。更为重要的是，在现实中，如果民主改革先于法治建设，其结果很可能适得其反，而不可能实现真正的民主即宪政民主;如果法治建设先于民主改革至少是同时建设，民主才可能成功。
　　从历史看，市场经济在中国的出现早于欧洲。早在春秋战国时期或更靠前，中国市场经济就与小农经济相互并存。《诗经》中就有市场交易的描绘。但是，中国古代市场经济随着王朝更迭而沉浮，从来没有成为经济主流，成为推动工业化的主要力量，并发展为产业化的市场经济，而是始终停留在“初级阶段”作为小农经济的补充。其根本原因就是缺乏法治。没有法治，市场经济就不可能独立生长，就会与权力相结合或依附于权力而走向邪路，就不可能发展为现代的市场经济。中国的市场化取向的改革无疑取得了巨大成就，但市场化的启动因素(首要动力)是权力与市场的“交换”，最集中的表现是资源的资本化(资源垄断)。资源的资本化一方面极大地促进了经济的发展，另一方面，由于它的资本化是通过权力垄断而生，又不断地阻碍法治的建立。例如，当初几乎零价格的土地等资源进入市场后不断涨价既是GDP总量快速增长的成因之一，又是行政配置资源造成要素分配不公和两极分化的主要原因。要扭转市场经济的权贵化和封建化倾向，彻底拆除大大小小的“土围子”，加快法治建设进程是当务之急。
　　为什么要把开明的威权体制作为目标呢?原因固然很多，但无非有以下几种。一是中国面临经济现代化和社会转型的双重任务，必须应对利益分化和社会分层带来的利益冲突以及可能发生的族群分裂，这就需要一个权威政府进行整合和控制，以便能够抓住历史机遇，有序地推进现代化的建设和社会各项改革;二是要承认我们仍然处在后革命专制时期的现实，从革命继承下来的政治遗产不可能也不应被剥夺，只能通过改革来消化。因此从革命专制到民主宪政必须分两步走，必须有一个过渡或中间环节，这就是开明的威权政治体制，条件成熟时再过渡到民主宪政制度;三是开明的威权政体与市场经济不仅相容，而且有着很大的推进作用，亚洲四小龙的经验也证明了这一点。事实上，正是由于我们的政治体制没有及时转为开明的威权政治体制，正是由于我们的政治规则和政治行为不透明并停留在潜规则与显规则相矛盾的传统状态，并用传统的方式来驾驭现代经济，我们的经济发展才偏离了法治的轨道，出现了更多的中国式问题。
　　如果我们将建设法治的市场经济及其开明的威权政治体制作为未来十年改革的目标，不仅有利于凝聚各方改革的共识，避免极左或极右思潮或激进主义的干扰，有序地推进现代化建设，而且更有利于在中共领导下，和平地推进社会和政治体制的各项改革。比如在政治领域，党的执政地位不论是否“民主选举”出来的，都是不可动摇的。但是，党必须在法律下执政，而不能超越法律，党要改善自己的领导方式和执政方式，从革命党转向现代执政党等等。
　　2.关于未来十年改革目标体系制定的原则和方法
　　(1)符合改革的大方向和总目标要求。如果我们同意中国改革未来30年目标是建成市场经济的，民主法治的，有中国特色的社会主义体制，那么，十年目标体系的设计就是要沿着这个方向前进，在市场经济、民主法治上有所突破，为30年终极目标的实现打下良好的基础和提供必要的中间环节或过渡形式。
　　(2)改革的分类目标和复合目标问题。作为十年改革目标，从空间看，可分解为政治、经济和社会等不同领域的目标，不同领域的目标又可以细分下去，直至成为可量度可观测的具体指标。从时间看，所有的目标的实现都有一个从量变到质变的过程，从初级目标发展到高级目标。但是应当看到，分类是理论上的，不同类型的目标在现实中却是统一和复合的，比如产权改革目标就要与财税体制改革目标相配套。以重庆土地制度改革为例。我们知道，农民土地的所有权是不完整的，比如使用权的非农使用和流通(租售)权是受到限制或被剥夺的。相对于土地的“全流通”改革目标来说，重庆和成都的“地票制度”只能是一个初级目标，因为“以物易物”的地票制度最终要发展为以货币交换为媒介的自由流通体制。另一方面，要做到全流通，必须辅之以土地增值税和所得税的改革以及相应的公共财政的建立，让农民、开发商、政府以及当地居民共同分享土地农转非的增值收益(这也是孙中山提出来的涨价归公)，否则土地的全流通目标就不可能实现。再以新加坡式的法治为例。由于新加坡的民主程度要低于美国，它必须有其他配套指标来支撑法治目标的实现。正是高薪养廉和严格执法的廉政监督制度、人民行动党的自律制度、总统对政府的制约等等制度因素支撑了新加坡在弱民主下的法治。因此，如果我们参照新加坡搞法治目标，也得有其他配套指标才能行得通。当然，未来十年改革目标虽相当多数是初级形态目标，但其中不乏含有高级目标的实现，比如建立与新加坡类似的法治等等。
　　(3)要将理想主义与现实主义结合起来。设立目标本身就是一种理想，其本质是建构的。人类行为与其他动物行为的区别就在于：人是有理想、有意识地构造未来蓝图，大多数动物则是凭本能行事。正如马克思所说，在造“房子”上，最拙劣的建筑工匠也高于最出色的工蜂。另一方面，制定目标不能过于理想化，要从现实出发，要从存在的问题以及制约改革的约束条件出发。惟其如此，改革目标的制定才能“落地”，才是可操作可实现的。
　　(4)要围绕经济体制改革的主要目标，带动社会和政治体制改革。许多问题看似经济问题，实际上是政治问题。但政治问题的解决要从经济问题入手，为解决经济问题，改革政治体制就会顺理成章。另外，现阶段的中国最大的问题仍然是民生问题，大多数中国人还处于初等温饱状态，不少人尚未脱贫，即便是民权问题也多因民生问题而引发。民生问题的解决仍然要以经济发展为基础。经济发展最直接的动力就是搞经济体制改革。按照成熟的市场经济目标，我国经济领域改革远没有到位，企业基本制度及国企改革、资源性产品价格和要素市场的改革、财税体制改革、金融体制改革、与经济相关联的行政体制改革和政府职能的转变、公共产品供给和分配制度的改革、城乡一体化的改革等等远远没有完成。更重要的是，我国已经处于工业化的中后期阶段，已经在爬坡，不进则退。经不起任何折腾。否则就会在全球化的浪潮中失去实现现代化的最后一次历史机遇。如果我们加快上述经济领域的改革，那么，未来十年中国经济总体保持年均7%的增速还是有可能的(按现有汇率算，保持7%，GDP就能翻两番，人均GDP就能超过12000美元)。当然，在深化经济体制改革的同时，必须配套政治和社会体制的改革。否则，经济体制改革不仅不能成功，而且会带来更恶劣的后果。以推进经济体制改革为中心环节，带动相应的政治、社会、文化等体制改革，应成为我们制定未来十年改革目标的基本思路。
　　(5)要有一个改革的共识。制定中国未来改革目标模式，应有一个公开的讨论和论证过程。由于利益和认知的不同，人们对未来十年改革目标显然是有分歧的，只有通过公开透明的讨论和交锋，才能消除歧见，求大同存小异，从而找到改革的最大公约数和最小公倍数。撇开利益和所处的角度不论，中国精英们缺乏改革目标共识的一个重要原因，是集体的认知能力不高。这种认知能力不仅包括理论能力，也包括用理论去感悟“真实世界”的能力。人们很难统一在共同的范式上进行讨论，而是各说各话，自弹自唱。通过讨论和交流或碰撞可以提高集体的认知能力和共识。发动党内外知识精英和权力精英共同讨论未来的十年改革，是科学民主制定改革目标的必要环节和不应省略的程序。
　　(二)关于改革的路线图问题
　　最近以来，要求制定改革的路线图的呼声不断。许多学者认为，自进入新世纪以来尤其是体改办撤销以来，改革在许多方面处于停顿或半停顿状态;另一方面，由于改革裹足不前或不到位，许多不该出现的问题不断发生，既得利益集团日益固化，深化改革更为艰难，其重要原因是缺乏改革的路线图。这种看法不无道理，但改革路线图的制定，必须以改革目标或大方向的确定为前提。用毛泽东的话来说，纲举才能目张。
　　路线图(Road Map)不是专业的学术语言，而是借用技术和工程设计的一个形象说法，各国的政治家们常常使用。所谓改革的路线图是指，通过语言(文字、图形、表格)描述与改革愿景或目标相联系的改革进程中的步骤、环节之间的逻辑关系。简言之，改革的路线图就是改革诸要素的逻辑关系。
　　如果说，愿景和目标的选择属于价值选择的话，路线图的选择也就是技术(工具)选择。所谓技术选择是指在改革大方向或目标价值确立下，进行改革的技术路线的安排。这就是价值选择制约技术选择。如果我们同意前述的30年改革的总目标以及10年改革的阶段目标，路线图的制定就是技术选择问题，即采取什么样的途径才能达到目的地的问题。它需要给出从出发地到目的地的进程及其内容的安排。概括地说，中国体制改革进程的内容包括两大层面——组织结构层面的改革和规则制度层面的改革以及三大领域——经济、政治、社会领域的改革(为简化和方便，将文化“体制”部分归于政治领域，部分归于社会领域)。
　　组织结构的改革或转型也包括三个方面：一是从行政隶属单位(附属物)向市场企业组织转型的经济组织的变革;二是从革命专制的全能(集权)政府组织转向现代分权制衡的政府组织;三是从行政依附体的“事业单位”或团体转向独立于政府的社会组织。
　　社会制度规则的变革亦包括三个层面，从人治规则转向法治规则;从行政指令计划规则转向市场规则;从国家集权包办规则转向社会民主自治规则。
　　经济领域的改革可分为宏观管理体系及架构的改革，市场微观主体的再造及产权安排的改革，市场体制机制等三个层面;政治领域的改革可分为党的领导体制的改革、行政、立法、司法的改革等四个层面;社会领域的改革可分为科教文卫等事业单位改革以及NGO组织的新创与监管改革、社会保障体制的建立和健全等两大方面。
　　当然，每一个领域的改革都可继续细分下去，直至分解为元素的原子化，比如市场机制的改革可细化到某项商品或某项生产要素的改革。因此，路线图可根据需要在不同层级上进行分类。可分为总系统(总路线图)、子系统、孙系统等等层面的路线图。讨论和描述或绘制这样包罗万象的路线图非本报告力所能及。这里仅讨论制定路线图的理论、方法和逻辑。
　　从方法论看，改革路线图的设计可分为“先验”的或“经验”的，也可是经验和先验的结合。先验的也就是任意的，是建立在理论假设基础上的一个结构，只要这个结构是自洽的。所谓“条条大路通罗马”，就是这个意思。另一方面，经验的则具有实践性，它以经验的概括为假设进行结构的设计。正如德国物理学家马赫所说，思维是多元的，行动是一元的，尽管我们可以多维地设计不同的路线图，但我们必须在多维多元的路线图中选择其中的一个，因为行动是一元的。下面我们从价值和方法论角度论述改革路线图的设计。
　　1.价值角度：路线图的设计
　　这里的价值指的是，权利(权力)的正当性的评价，既包含是非得失的伦理价值，又包括利害得失的功利价值。若从这个角度透视，改革无疑是权利(权力)的重新界定和再分配的过程，即从原来的国家大锅饭变为无数的小锅饭的过程;从国家集政治经济权力于一身向社会(无数个人的集合)还权和分权的过程。如果我们把所有的权利(权力)简化为“产权”(财产权)和政治权力(包括公民权)，那么过去30多年的改革所进行的产权的分权和还权程度比政治权力的分权更为深广。当然，按照改革的目标要求，不论是经济产权还是政治权力的分权和还权——即重新界定和再分配仍然是一个没有完成或有问题或扭曲的工程。比如大多数经济产权界定仍然不清(国家集权时代的产权是不需要界定的，因为都是“公家”的)。再如，政治权力中的诸权力如行政权、立法权和司法权的界定也是不清晰的，我们在理论上承认公民有参政议政的权利，但在实际上是大打折扣的。正由于经济产权和政治权力界定不清，国有资源和国企资产才可能被浑水摸鱼或公权私用或被内部实际控制人用来谋取私利。作为国有资源产权的最终所有权人——社会大众则没有获取相应的利益。由于经济的产权和政治权力都界定不清，名义上的所有权已并不重要，重要的是实际控制权。从这个角度上看，中国30多年的改革即权利(权力)再分配的过程，虽然极大地推动了中国经济的高速发展和社会进步，但由于权利(权力)的垄断化和内部化，也形成了获利巨大的少数特殊利益集团和获利甚少的其他利益群体尤其是弱势群体之间的鸿沟和矛盾。正是这个矛盾和鸿沟阻碍了改革的深化并带来了中国经济的后劲不足和潜在风险。
　　因此，未来10年改革的逻辑是：正视权利(权力)分配不公不均的现实，重新界定经济产权和政治权力，解决权利(权力)不清的问题。所谓界定是指政府与民众以及民众之间的约定，而不是单方的决定。权利(权力)从来都是以相互之间的承认或认同为前提的。重新界定权利(权力)应围绕经济领域的产权进行，通过经济产权的界定带动政治权力的界定，这就是从价值角度透视的未来十年改革的路线图。由此角度看，既可以是经济、政治、社会等领域乃至整个国家(社会)权利(权力)界定和配置的改革，也可以是一个企业产权的界定。试以不打算“包租卖”了事的国企改革为例。
　　国企改革：重新界定权利的改革路线图，搞对激励机制。第一步，将国企分解为营利性国企和非营利性(公益性)国企。第二步，营利性国企按照市场规则进行经营，或解除其行政性垄断权力或要求其为垄断性支付代价(租费)。第三步，建立和健全企业的法人治理结构。一是确定股东权益，股东权益在公众、人大和政府之间分解，形成人民—人大—政府等股东权益代理链。二是股东会将权力授予董事会，董事权益和责任的分解，各种专门委员会的设立，外部独立董事和派出董事的产生规则及权责分配，改变独立董事近亲繁殖和潜规则。三是董事会授权经营管理层，由市场选择经理人员并将权责利分解或分配，通过激励机制的调整，消除国企的短期行为以及不作为。如此等等。按照这个逻辑，国企改革不仅涉及产权改革，还牵涉到公共财政和税收制度的改革以及政治领域的改革。股东权益链条的不同环节涉及到公众参与、人大和政府的权力的重新配置，治理环节中的企业党委的去留，董事和高管人员的选用等政治体制改革的问题。至于非营利性国企则可参照国外流行的公营企业(事业)管理，在此不赘言。弄清楚国企改革理论(逻辑)上的技术路线，就可以针对国企现状，制订有计划有步骤、切实可行的国企改革路线图。由于权利(权力)说到底是利益问题，改革的关键是要找到改变利益结构的切入点和动力源，分清楚改革的动力和阻力，尽量减少阻力或化阻力为动力，比如要先增量改革后存量改革，要算新账少算老账等等，总之要把激励机制搞对。
　　2.方法论角度：路线图的设计
　　从方法论看，路线图设计的方法多种多样，只要满足空间布局和时间顺序即可。如从问题出发求解的路线图;从差距出发的“闭环校射”的逼近目标的路线图;从系统出发的整体改革路线图;从跨学科角度和博弈论设计的多维路线图等等。这里仅以整体改革的方法论为例。
　　所谓整体改革就是从系统及其构成和约束条件出发，整体设计改革的布局和时间顺序的安排。可以大到一个国家改革的整体设计，也可小到一个乡镇范围的整体设计。进行整体改革设计要研究和回答：以什么标的为突破口?以什么条件配套?一个国家整体改革路线图的设计要回答经济、政治、社会改革的先后顺序及三者的布局和配套问题。同理，政治体制改革也要研究和回答包括社会组织改革在内的诸多要素的配套问题。因此，要研究社会组织的准入规则和条件以及如何设立如何发展?公益性和互惠性的社会组织如何监管、如何与政府职能的转变相配套从而替代政府的某些职能?如何建立公共财政制度?如何改变土地制度和征地的方式，推动“土地财政”走向公共财政、从而为民主宪政提供必要条件和前提等等。可见，如果不确定上述相应的配套，就不可能有政治体制改革的路线图。
　　再以乡镇整体改革为例。如果要推进乡镇基层民主自治改革，使选出的乡镇长能够真正的向选民负责，就必须配套乡镇党委、乡镇人大、公共财政、非政府的社会组织，相对独立的司法审判制“六合一”的整体改革，否则，选举政治要么流于形式，要么扭曲。
　　3.综合配套改革试点的路线图
　　中国太大，问题太多，改革不能四面出击，八方点火，要有重点推进，尤其是要搞综合配套的试点改革，由点到面、自下而上逐级推进。改革走到今天，即便是专业性很强的财税和金融体制改革都会涉及到经济、政治、社会、法律等各个层面，都要整体全面地考虑，不能再搞“单兵突进”的改革。已经具备综合配套改革条件的地区，可在不同领域不同层面尤其是基层和非核心层大胆进行政治、经济、社会各方面的综合配套改革试点，如教育体制改革、基层党政组织的改革、社会组织的监管改革、垄断行业及国企治理结构的改革等等试点并设计可行的改革路线图。
　　4.设计渐进改革的路线图
　　中国的改革只能走渐进的路子，不论是政治领域的改革还是过去或未来的经济领域的改革都是如此。比如金融领域的改革，不论人民币汇率还是利率的改革都不能一步到位，都需要逐步扩大汇率浮动和利率浮动的空间，从而最终达到完全的市场化。再如领导干部财产公开，也应根据条件分步走，老人老办法、新人新办法，先搞新进岗的，后搞在位的，自下而上地逐级推开。公共财政的建立也是如此，先财政公开，后改革审批和参与机制等等。因此，所有的改革都需要设计循序渐进的路线图。
　　改革的组织领导与保障措施
　　重启和深化改革，是中华民族跨越各种“陷阱”，实现伟大民族复兴的必由之路，其意义绝不亚于甚至超越1978年的改革。改在当代，功在千秋。这是中国共产党人光荣的历史使命。
　　今天的深化改革已不同于当年(1978年)所有人受益的帕累托改进的改革。它将是多数人受益、少数人受损的非帕累托改进。虽然这种非帕累托改进可以采取温和的渐进的可交易的方式，尽量减少受损方的受损程度，但是，它毕竟是利益格局的调整，涉及到社会的方方面面，涉及到不同地区不同阶层不同群体的利益尤其是特殊利益集团的既得利益，很可能引起地区、族群、阶层之间的离心化和分裂倾向，甚至被反对势力所利用，牵一发而动全身，其巨大的难度和风险绝不可低估。
　　为了确保改革的秩序不被自身改革所颠覆，阻止改革一时失利或失策引发的动乱和暴力革命，必须有一个强有力的、有权威的、有理想的中央核心领导层，来维护和确保改革有序渐进和平地推进。因此，要加强党对改革的领导，重塑和强化中央的权威，严肃党的纪律，要精心组织和策划，强化保障措施，确保改革成功。
　　(一) 建立改革的组织机构
　　自2003年体改办被撤销以后，改革逐渐部门化和地区化，在某些方面，地区当了全国的家，部门当了中央的家。虽然国家发改委对全局改革发挥了很大作用，但人们普遍感觉到，应当有一个超越部门和地区利益之上的、能够统揽改革全局的机构。由于改革已经是全面的改革，远超出经济范围，不是恢复当年国家经济体制改革委员会或体改办所能承担的，而是应当设立一个能够协助党中央和国务院领导全面改革的决策咨询和协调机构。我们建议设立国家改革委员会。具体设想如下。
　　1.设立国家改革委员会
　　(1)机构设置。中国体制改革是一项长期艰巨的任务，终极目标的实现可能长达20年或以上。实现中期的阶段性改革目标也需要十年。该委员会应是长期的正式机构，应具有高度的全局性、权威性和前瞻性。其组织机构应直接隶属中央政治局或政治局常委会，中央主要领导人兼任委员会主任，专职常务副主任应由一名政治局委员以上的领导担任，1/3的委员专职，2/3的兼职委员由有关各部委领导、重要咨询机构专家组成。下设若干机构，独立于任何部门。
　　(2)机构职能。国家改革委员会作为中央领导的一个职能性机构，主要职能有四项：一是改革决策的咨询职能，为中央主要领导及中央政治局常委会提供改革决策的建议和意见，如制订改革的总体方案和规划纲要等等。二是指导职能，协助党中央和国务院指导地方和部门的改革。三是协调职能，协调各部门各地区改革机构。四是监督职能，督促地方和部门按中央部署进行改革，及时反馈改革动向和意见。国家改革委员会与国家发展和改革委员会都有改革的职责。它们之间的区别在于：国家发展和改革委员会作为国务院一个重要执行部门，主要负责改革的具体执行和操作，国家改革委员会是党中央的一个常设的专门委员会，主要负责党和国家的改革决策和改革政策的提出或制定，带有决策研究和咨询性，正如负责决策的董事会的专门委员会与负责执行的经理管理层的部门之间的差别一样。
　　2.国家改革委员会的设置办法
　　(1)筹备阶段。成立筹备组，从各地各部门抽调对改革有研究的党政干部、财经官员、研究院校专家学者、国企高管等若干人员组成，也可吸收某些“海归”学者参加。进行封闭式研究和谋划，主要是研究和制定改革的总体思路和规划纲要的建议草案等等。
　　(2)正式设立阶段。改革的总体思路和规划纲要建议草案送审和通过之后，立即设置正式机构，配备专职人员。进入改革十年规划及计划和方案的设计，组织内部讨论，所有专职人员都要遵守相关公职人员纪律，进行保密教育、签订保密协议，严守国家机密等等。
　　3.设置地方(部门)改革机构
　　(1)机构设置和人员配备可参照中央，也可根据本地区本部门的实际进行设置。中央重要部门要加强改革机构及人员的配备，改变因中央政府部门专业人员严重不足而政策制定的“外部化”导致的政策由既得利益集团所左右的格局。
　　(2)主要职能。一是贯彻中央改革精神和部署，按照中央的改革总体规划的要求，研究制订本省(市)本部门的改革规划、计划和方案草案。二是负责对本地区本部门改革进行指导、检查和督促。
　　(二)时间安排及主要措施
　　1.时间安排或步骤
　　用十年的时间完成全部经济领域的改革;完成大部分社会领域的改革;完成部分政治领域的改革。
　　(1)基本完成经济领域的体制改革目标。参照成熟市场经济国家经济体制的结构标准：一是建立健全现代的财政、税收、金融、价格等宏观管理体系及制度。二是完善市场体系及机制，绝大多数产品和要素市场价格完全放开，基本不存在行政性垄断价格。三是市场的各类主体——不论何种企业，不论是否国企均完成产权及治理结构的改革，按照市场自由平等竞争原则，成为独立的经营组织，实现在法治下的企业自由。
　　(2)完成社会领域的大部分改革。一是完成所有行业组织或团体的去行政化改革以及独立于政府的非政治性、非营利性、自律性的NGO组织的建立和监管改革，初步建立公民社会。二是基本完成医疗、卫生、义务教育、养老等社会保障体系的结构改革和制度改革，促使社会保障建立在公平和效率的基础上。三是完成教育、科技和文化领域的改革，在遵守法律的前提下，建立自由的办学和教学制度，自由的科研和文化创作制度。
　　(3)完成政治领域的部分改革。一是基本完成党的领导制度的改革，完成党的组织结构及职能的科学化、法治化和部分民主化的改革，提高党的执政能力和决策效率。二是完成政府职能的转变，完成公共财政制度的建立，公共参与渠道、平台、程序的建立，问责制的建立等政府体制改革。三是部分完成人大和政协制度的改革，初步完善法律体系，完成人大的审议和议事规则、机构设置、代表和委员产生的规则及任职的专业化和职业化等方面的改革。四是初步完成县以下的基层自治和选举民主制的改革。五是初步完成部分司法改革，部分完成行政、刑事审判和诉讼制度的改革、完成民事的“独立审判制”的改革等等。六是初步健全廉政反贪机构，设立直属于最高领导或领导层的统一的相对独立的廉政反贪机构。
　　2.主要措施
　　(1)重塑党和政府的公信力。重塑共产党人的理想主义和情操及其改革的情怀，杜绝假大空。以党和政府的诚信带动整个社会的诚信。
　　(2)掌控或引导改革的舆论。改革比其他任何变革都艰难，更需要舆论的准备。要大力宣传和弘扬改革精神和文化，营造改革的舆论环境，坚决抵制来自极左和极右思潮以及激进主义的干扰，坚定不移地宣传渐进改革。
　　(3)强化改革的激励机制。历史上的改革者往往没有好下场，这是改革动力不足的主要原因。改革者往往两面受敌，既要反对革命者的激进，又要反对保守者的守旧，举步维艰，费力不讨好，必须给予充分的激励，让改革者受益受惠，让改革者上，不改革者下等等。
　　(4)把握改革的策略。毛泽东说过，政策和策略是党的生命，万万不可粗心大意。改革不是浪漫曲，是精工细活，不像革命那样痛快，要讲究策略，要讲究水到渠成，要先立后破，要由制度创新来保证新旧交替的有序进行，要多用赎买和交换的办法解决利益纠纷，要用两条腿走路，新人新办法，老人老办法来解决矛盾等等。